財政違法行為責任追究問題研究（二）

●郭月梅

（三）財政違法行為責任追究的經濟學分析

在對財政違法行為進行理論分析的基礎上，需要對財政違法行為責任追究進行理論分析。本課題從經濟學和法學兩個視角分別對財政違法行為責任追究進行理論分析，本部分首先從公共利益理論、法治理論、信息不對稱理論和委托代理理論對財政違法行為責任追究進行經濟學分析，這也是本課題的創新之一。

1、財政違法行為責任追究的公共利益理論。公共利益最早可追溯到古希臘城邦制的“整體國家觀”。古希臘先哲亞里士多德認為，“正義以公共利益為依歸”；英國功利主義法學家邊沁主張，“立法者的職責就是在公共利益和私人利益之間造成調和”；美國社會法學家龐德認為，“法律應以付出最小代價為條件而盡可能地滿足社會需求，法律要盡其可能保護所有社會利益，并維持這些利益之間的某種平衡或協調”。由此，正如西塞羅所言：“國家乃人們之事業，但人民不是人們某種隨意聚合的集合體，而是許多人基于法的一致性和利益的共同而結合起來的集合體。”即公共利益是公共管理中的核心目標，國家從根本上講應該維護公共利益，規避公共風險。公共利益作為一種共同利益，具有社會共享性，影響著共同體中的所有成員。一方面，公共利益具有相對普遍性，即它不是特定人群的利益。另一方面，公共利益具有共同受益性，當公共利益受到侵害時會對其造成潛在威脅。

公共利益理論認為，從公眾利益的角度來行使政府權力就是政府最根本的屬性和特征，政府的主要任務就是為了服務和增進公共利益。雖然在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但這也無法否認政府是公共利益的代表者和維護者，政府的核心作用是不可替代的。公共部門作為一個強有力的行動體系，他們有責任確保政府行動的實質和程序都符合公共利益，并承擔起增進公共利益和公民福祉的責任。政府在本質上是一種為社會共同利益服務的組織，是代表公眾利益而存在的，這種代表的性質決定了其監管職能應從公共需要出發，通過制定公共政策來開展有效的公共管理，實現公共利益。無論在任何情況下，政府都在增進公共利益中扮演著重要的角色，一旦有導致不公正或低效率的行為出現使得公眾的利益受到侵害時，政府則應義不容辭地保護公民的利益，比如通過制定法律法規以及行使行政權力，來防護和控制違法違紀的行為。財政管理是政府籌集、使用和管理資金的活動，其目的是維護公共利益，實現公共財政。財政部門作為公共利益代表者和維護者的公共部門，如何對財政資金進行有效管理、保證資金的安全使用是其履行職責的關鍵所在。而財政違法違紀行為必然會侵犯社會公共利益，因此財政部門要加強公共管理，切實履行行政權力，并提供制度化的途徑來控制損害公共利益的行為，維護公眾的利益。基于以上分析，對各類財政違法行為及時進行責任追究是有必要的。

2、財政違法行為責任追究的法治理論。法治是相對于人治而言的一種治理模式，治理國家必須依據法律。正如王安石所言：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”改革開放以來，我國越來越重視依法治國。十五大確立了“依法治國”的基本方針，十七大將加快建設“社會主義法治國家”列入了工作重點，十八大提出了“全面推進依法治國，法治是治國理政的基本方式”。習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次會議上也指出：“法治興則國家興，法治衰則國家亂。什么時候重視法治、法治昌明，什么時候就國泰民安；什么時候忽視法治、法治松弛，什么時候就國亂民怨。”在剛結束的十九大會議中，“堅持全面依法治國”被明確作為新時代中國特色社會主義發展的基本方略之一。中央將成立全面依法治國領導小組，為全面推進依法治國，協調推進法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設，提供一個強有力的組織基礎。

隨著我國依法治國方略的逐步實施，堅持依法治國、依法執政、依法行政的要求迫在眉睫，政府法治監督也成為實現國家治理能力現代化的必然需求。在法治國家內部，公共部門的行為會受到監督，否則政府部門會利用自身的權力資源來謀取利益，從而滋生腐敗，導致出現違法違紀問題。因此，需要監督機制來限制和約束公共部門的權力，提高其行政管理水平。當前，政府法治監督迎來了前所未有的好時機。黨中央、國務院的高度重視推動了政府法治監督工作的快速發展，公共部門管理理念的轉變為政府法治監督的實施提供了前提條件，行政管理基本法律制度的健全為政府法治監督的發展提供了重要保障。法律是治國之重器，良法是善治之前提。政府法治的核心，是通過規則的制定和實施來營造并運行一個制度化的規范體系，以實現政府的目的和宗旨。國家對其成員在政治、經濟、社會等各個領域的行為的要求，體現著維護社會穩定、保護人民生命財產安全、保障國家安全的要求，并以其權威性和強制手段規范人們的外在行為。目前財政領域出現違法違紀行為是因為缺少具體法律的遵守實施，財政資金使用部門對法律法規的遵守有很大的隨意性和松弛性。要真正解決這一問題，必須從追究違法責任，健全法律監督著手。而法律的生命在于實施，各級行政機關是各項法律法規的執行者和實施者，應當做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”。我國《預算法》《政府采購法》《行政處罰法》《財政違法行為處罰處分條例》《財政部門監督辦法》等法律法規對行政機關的管理職責和具體財政違法行為作出了規定。為此，具有管理職責的行政機關應當在法律的框架內依法行政，既要避免行政權的濫用，又要對違反財政管理法規的行政相對人依法追究責任。

3、財政違法行為責任追究的信息不對稱理論。信息不對稱理論產生于20世紀70年代，是指在市場經濟活動中，相關信息在交易雙方的不對稱分布會對市場交易行為和市場運行效率產生影響，掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。早期，阿克爾洛夫、斯賓塞、斯蒂格利茨三位獲得諾貝爾經濟學獎的經濟學家分別從商品交易、勞動力和金融市場三個不同的領域研究了這一課題。接著，更多的經濟學家把信息不對稱理論引入其他研究領域，如稅收、保險、政府監管等，使這一理論的經濟學價值完全體現出來。

傳統信息不對稱理論認為信息不對稱會造成市場失靈，但實際上，信息不對稱同樣會造成政府失靈。政府失靈是指政府在實施監管的過程中偏離公眾目標、濫用公共資源，政府官員尋租性腐敗，部分公共部門違法違紀的現象。其中，財政信息的不對稱對財政監督以及財政違法行為的責任追究造成重要影響。財政監督主體與監督對象之間存在信息不對稱問題，監督主體掌握的信息較少，而監督對象掌握的信息相對較多，這就使得監督主體難以獲取監督對象的真實信息。這種信息不對稱的狀況導致財政監督主體在實施監督時會發生“逆向選擇”和“道德風險”問題。發生逆向選擇的情況是指，由于信息不對稱，財政監督部門在實施監督時處于“信息劣勢”，此時監督對象就可能隱藏自己的違法行為，并借著提供不真實的信息來逃避處罰，利用自身的“信息優勢”來牟取利益。出現道德風險的情況是指，財政部門委托財政監管人員對監督對象實施監督，查處違法違紀行為并對違法行為進行責任追究，但在信息不對稱的情況下，必須依賴財政監管人員的“道德自律”，這就產生了道德風險。因為，財政監管人員在最大限度地增進自身效用時可能做出不利于財政監督的行為，比如偷懶，當財政監管人員所付出的努力小于其獲得的報酬時會產生懶惰思想，從而使得被監督對象渾水摸魚，逃脫處罰。所以，財政監督信息的不對稱使得對財政違法行為進行責任追究的有效性受到了很大的影響。因此，財政部門在實施監管，運用行政、法律手段時，都應以相關信息的收集、研究為前提。信息不對稱理論強調了財政部門在實施監督管理中的重要性，呼吁其加強對財政違法行為的監督力度，使信息盡量由不對稱到對稱，以此更正由信息不對稱所造成的一些不良影響，使得對財政違法行為實施責任追究時能夠順利進行，保證和完善有效監督的實施。

由于財政違法行為責任追究的雙方存在信息不對稱，運用經濟學方法分析財政違法行為責任追究過程中委托代理關系下雙方的行為決策，有利于更好地了解財政違法行為責任追究的經濟學本質。

在市場經濟體制下，雖然市場機制是資源配置的最有效方式，但市場也存在著失靈，需要由政府接受公眾的委托，通過財政手段為社會提供公共產品和服務，以彌補市場失靈并最終實現社會福利最大化。從財政資源配置的角度來看，政府通過向納稅人征稅籌措資金并用于公共支出，必須遵循“保效率、護公平”的原則，其中“保效率”要求提高財政資金的使用效率，而“護公平”要求保障納稅人的稅負公平以及公共支出受益的公平。但是在現實經濟財政活動中，各種各樣的財政違法行為屢見不鮮，對“保效率、護公平”原則提出了嚴峻的考驗。財政違法行為不僅擾亂了正常的財政秩序，降低了社會福祉，而且還敗壞了社會風氣，危害經濟社會的穩定。顯然，財政違法行為責任追究主體與財政行為主體始終在進行博弈，財政違法行為責任追究主體考量的是是否履行責任追究職能，而財政行為主體決策的是是選擇守法還是違法策略，雙方都是在互相研究對方的策略后選擇自己的最優策略。

那么為何財政違法行為層出不窮、不斷“升級”，甚至在某些時段、某些地區愈演愈烈？在現實信息不對稱的情況下，從成本——收益角度來看，財政行為主體的行為決策符合功利行事原則，其通過分析違法的成本與收益并進行對比后作出理性選擇：如果違法的成本低、收益高，那么財政行為主體選擇違法；如果違法的成本高，而收益低，那么財政行為主體選擇守法。顯然私人部門領域的財政行為主體作為追求個人利益最大化的理性經濟人，明顯符合功利行事原則。在公私兩部門活動主體交往過程中，存在著較嚴重的信息不對稱，如征稅機關難以完整掌握納稅人的全部財產和收入等納稅信息，而支出部門也不可能準確掌握受益對象是否符合受益要求。因此，由于信息不對稱，私人部門財政行為主體可能存在各種機會主義傾向，實施財政違法行為，獲取超額利益。如果對私人部門的財政違法行為進行責任追究，財政違法行為主體的違法成本會提高，甚至超過違法收益，這樣必將使得財政違法行為主體轉向守法決策，從而降低財政違法行為的發生率。

新制度經濟學對人的行為提出了三大假設，即“效用最大化”、“有限理性”和“機會主義”。公共選擇學派認為政治家和政府官員并不是大公無私、道德高尚并始終為公共利益著想的，與私人部門活動主體一樣，他們也是追求自身利益最大化的經濟人。顯然對于公共部門行為主體來講，成本——收益分析同樣適用其是否選擇實施財政違法行為。但從公共部門的受托責任來看，財政違法行為也有其產生的特殊性。在整個財政運行體系中，存在著社會公眾→權力機關→政府→公共部門這一鏈條較長的委托代理關系。委托代理鏈條越長，信息在收集、傳遞、處理、反饋等過程中漏損、扭曲、失真、延誤等問題越不可避免，產生了嚴重的信息不對稱問題，導致了財政資金管理中的“逆向選擇”和“道德風險”等問題。要解決代理人問題，一是設計優良的激勵約束機制，二是建立健全財政監督機制。由于政府代理的“激勵不足”，只有建立健全財政違法行為責任追究機制，才能最大限度地緩解代理人問題，降低財政違法行為發生的概率，消除其不良后果，維護財政的“保效率、護公平”原則。

4、財政違法行為責任追究的委托代理理論。委托代理理論是制度經濟學契約理論的重要內容之一，也是現代企業理論的重要組成部分。該理論的研究最早可追溯到亞當·斯密，他是最早發現股份制公司中存在著委托代理關系的。20世紀30年代，美國經濟學家伯利和米恩發現企業所有者兼具經營者的做法存在著極大的弊端，倡導所有權和經營權分離，企業所有者保留剩余索取權，而將經營權讓渡，于是提出了委托代理理論。到了20世紀60年代末70年代初，一些經濟學家開始深入研究企業內部的信息不對稱和激勵問題，委托代理理論由此開始真正興起。委托代理關系是指：行為主體根據契約雇傭其他的行為主體為其服務，前者授予后者相應的決策權利，并根據后者提供的服務質量來支付一定的報酬。授權者即委托人，被授權者即代理人。該理論的核心是研究在利益相沖突和信息不對稱的情況下，委托人應該采取什么樣的方式來激勵代理人，使代理人在實現效用最大化的同時也能實現委托人的效用最大化。

委托代理理論最初是從私營部門發展起來的，如今這種委托代理關系可以存在于一切合作性組織中，公共管理部門也同樣適用。公共部門存在著多層級的委托代理關系。其外部的委托代理關系體現為：政府與社會公眾之間的委托代理關系。其內部的委托代理關系體現為：公共部門內部各層次的委托代理關系，即上級政府與下級政府、政府部門與政府官員、政府財政部門與支出部門之間的委托代理關系等。在財政領域，財政資金是由政府財政部門分配的，交由財政資金使用單位管理和使用。政府財政部門是委托人，財政資金使用單位是代理人，這其中暗含著一種“社會契約關系”，即政府財政部門與資金使用單位之間形成了委托代理關系，財政資金使用單位受托管理財政資金，承擔了公共受托責任。但是，由于委托人處于財政資金使用單位行使職權的具體活動之外，使得政府財政部門與財政資金使用單位之間存在信息不對稱、雙方的目標函數不一致的情況，因此財政部門出現了嚴重的委托代理問題，即代理人有可能偏離委托人的目標函數，而委托人難以及時觀察和監督，從而出現財政資金使用單位這一代理人因為追求自身利益最大化而做出財政違法違紀的行為，損害委托人的利益。因此，對財政違法行為進行責任追究顯得尤為重要。委托代理理論認為在信息不對稱和利益相沖突的環境下，政府財政部門這一委托人可以通過設計最優契約來制定有效的規章制度，對違反財政法規的資金使用單位和負責人進行責任追究，以此激勵和監督財政資金使用單位這一代理人按照委托人的最佳利益來選擇行動，即依法行政，避免行政權的濫用，使代理人的行動符合委托人的既定目標。根據委托代理理論，對財政違法行為進行責任追究是促進有效監督和激勵財政資金使用單位按政府財政部門的意愿行動的有力手段。通過建立完善的責任追究制度，可以激勵和監督政府按照公眾利益選擇行動，從而維護委托人的最終利益，使財政活動可以順利有序地進行。

（四）財政違法行為責任追究的法理分析

財政違法行為責任追究作為一個法學概念，對其進行法理分析是研究這一問題的基礎性工作。本部分從財政違法行為責任追究應遵循的基本原則、構成要件、形式、主觀和管轄等方面對其進行法理分析。

1、財政違法行為責任追究應遵循的基本原則

（1）責任法定原則。所謂責任法定，是指只有法律上的明文規定，才能成為確認和追究違法責任的依據。這要求法律對哪些行為應當受到處罰、由誰來進行處罰、如何進行責任追究等具體內容予以明確。

（2）公正、公開原則。公正、公開原則要求“公平對待”、“相應平等”，并且行政責任追究的依據、過程、結果都做到公開透明，廣泛接受社會監督。

（3）過罰相當原則。“過罰相當”是指行政處罰應當與違反行政法義務，破壞行政管理秩序的程度、再犯的可能性以及行政處罰所要達到的目的之間成正比，不能出現畸輕畸重的現象。

（4）上位法優于下位法。這一原則要求下位法不得違背上位法，即憲法具有最高法律效力，法律優于行政法規、規章，行政法規效力優于規章。

（5）特別法優于一般法。這一原則是指對同一事項兩部法律均有規定時，特別規定的效力高于一般規定的效力。即同一立法主體制定的不同部門法，同一部門法中特別規定與一般規定，下位法執行上位法時的特別法與一般法的關系，下位法變通上位法時的特別法與一般法的關系。

2、財政違法行為責任追究的構成要件

（1）財政違法行為責任追究的主體。財政違法行為責任追究的主體是指財政違法行為發生時，由“誰”來認定，并追究違法行為的責任。權力機關承擔著對各類財政違法行為進行監督的最高權力能力；行政機關承擔著對各類財政違法行為進行直接認定，并在職權范圍內依法實施處罰的職責；司法機關承擔著對行政機關進行司法審查的職責。

（2）財政違法行為責任追究的對象。財政違法行為責任追究的對象是指財政違法行為法律責任的承擔者，即由“誰”來承擔財政違法行為所引起的法律責任。根據本課題對財政行為、財政違法行為的界定，財政違法行為責任追究的客體既包括承擔財政監督管理職能的行政主體，又包括實施財政違法行為的公民、法人和非法人組織。

3、財政違法行為責任追究的形式。責任追究具體可分為兩種類型：法律責任和非法律責任。其中法律責任是指因違反法定義務或契約義務，或不當行使法律權利、權力所產生的，由行為人承擔的不利后果。非法律責任主要是指黨紀政紀責任。

（1）法律責任。民事責任，即民事主體在民事活動中，因實施了民事違法行為，根據民法所承擔的對其不利的民事法律后果或者基于法律特別規定而應承擔的民事法律責任。

行政責任，即行為人因違反行政法規定而應承擔的一種不利法律后果，學理上，行政責任主要包括行政處分、行政處罰兩種形式。

刑事責任，是依據國家刑事法律規定，對犯罪分子依照刑事法律的規定追究的法律責任。

（2）非法律責任。非法律責任的主要表現形式是黨紀政紀責任。黨紀政紀責任主要是指黨紀政紀處分，即各級黨委、政府及其主管部門，具有處分權的各級紀檢監察機關，各派駐紀檢監察機構等，依照規定的權限、程序，對違紀對象作出的黨紀政紀處分決定及處理建議。黨紀處分有：黨內警告、黨內嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍；政紀處分有：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。