政府職業技能培訓制度優化的財政思考

●李春根 陳文美

一、雙重目標下政府職業技能培訓的產品屬性分析

推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經濟發展新常態的必然要求。適應供給側結構性改革帶來的人才需求變化，國家在職業技能培訓方面主要有雙重目標：一是需要培養能適應產業結構轉型升級和新型產業發展需要，有力應對“中國制造2025”的高技能人才與創新創業人才。二是通過職業技能培訓實現特定群體的充分就業，體現就業公平，貫徹落實共建共享發展理念。

為此，基于對職業技能培訓這一產品的公共品屬性分析，針對職業技能培訓不同的對象、項目、層次、功能及外溢性，需要在充分發揮市場決定性作用的基礎上，有效發揮政府支持引導作用，一是針對具有純公共品屬性的“五類人員”，政府財政要發揮直接支持的兜底性作用。二是對于具有準公共品屬性的如企業職工轉崗、崗位技能提升、高技能人才、高校畢業生的就業創業、農村轉移就業勞動力的培訓，政府應該充分發揮財政資金的導向作用，引導市場和個人共同積極參與提供；三是對于一些自主的私人職業技能培訓，應該放開完全發揮市場的決定性作用。

二、政府職業技能培訓的現狀

十二五以來，我國政府職業技能培訓取得了豐碩的成果，可概括為“五個注重”：注重頂層設計，相關制度不斷完善；注重財政投入，培訓規模穩中有升；注重技能培養，培訓質量不斷提升；注重再就業能力提升，就業水平相對穩定；注重中西地區培訓資源分配，區域間逐漸趨于合理。

然而，對照供給側結構性改革下職業技能培訓的雙重目標，發現職業技能培訓著實存在諸多問題亟需解決。

一是職業技能培訓層次結構不合理。突出表現為五類人員的低層次培訓掃描不精準，中間層次的培訓存在泛化、形式化問題，高層次的培訓人才嚴重不足。二是培訓機構認定準入存在壟斷性。政府壟斷性擠壓了培訓機構的社會資本進入，缺乏競爭直接導致培訓質量上不去、動態管理和退出機制落實困難、補貼資金監管難等問題。三是職業技能人才培養供需結構性矛盾突出。對整體就業市場需求宏觀分析不夠、技能培訓未能緊密結合當地產業發展、培訓機構“短平快”的逐利行為，均直接誘發并加劇職業技能人才培養供需結構性矛盾。四是職業技能培訓質量偏低、尤其是中高級資格證書獲取率極低，培訓對象對培訓內容、方法、師資水平滿意度亟需提高。五是職業技能培訓分屬在人社、教育、農牧、科技、工會、婦聯等不同部門，由于信息不對稱、協調與合作力度不夠，導致培訓資源分散而整合效應偏低。六是評價指標體系缺乏評價結果與評價過程的有機結合，過度的重結果而輕過程導致培訓機構功利化，騙補風險較大。七是監管力度不大使得培訓券管理存在作假漏洞、補貼方式錯補給機構、沉淀資金多、甚至出現挪用現象。八是職業技能培訓投入機制不合理。重財政資金主導性投入，而輕職業培訓政策傾斜、稅收優惠或減免等市場力量介入，導致多元化的培訓資源缺乏參與動力。尤其是針對由中央財政主導甚至包辦的職業技能培訓，使得一些地方政府“等靠要”的思想嚴重。

三、供給側結構性改革下政府職業技能培訓機遇挑戰并存

職業技能培訓最大的機遇是供給側結構性改革的現實需要。產能過剩行業將存在大量富余勞動力和失業人員需要通過培訓掌握新技能，重新就業，“中國制造2025”、電子信息、生物、新能源等戰略性新興產業、“雙創”對高技能人才的需求日益顯現，培訓需求旺盛。國家的高度重視助推職業技能培訓發展。中央政府積極出臺了一系列引導性政策，極大地鼓勵和助推職業技能培訓，職業教育與職業培訓發展迎來黃金時期。持續的財政資金穩定投入為職業技能培訓提供有力支持。職業技能培訓經費和財政補助逐年增加，與2010年相比，2015年的職業技能培訓及鑒定投入79.51億元，增加了11.44億元，增幅達16.81%。

與此同時，必須清醒地認識到職業技能培訓最大的挑戰是勞動力市場有效供給不足。突出表現為勞動力供求總量矛盾和結構性矛盾同時并存,城鎮就業壓力加大和農村富余勞動力向非農領域轉移速度加快同時出現,新成長勞動力就業和失業人員再就業問題相互交織。部分地區政府對本地職業技能培訓的重視度和支持力度不足。不少地方職業技能培訓普遍存在資金投入不足、針對性不強、效果不佳，技能培訓“叫好不叫座”的現象，社會培訓機構不愿進入或者不能進入成為較為普遍性的問題。

四、供給側結構性改革下政府職業技能培訓制度優化的財政建議

針對職業技能培訓過程中出現的諸多問題，如何提高職業技能培訓補貼資金使用效率，有效發揮財政的分配、引導、調節職能，特提出以下建議：

（一）發揮財政直接支持作用，完善職業技能培訓財政補貼機制、建立財政資金激勵機制

1、完善職業技能培訓財政補貼機制。一是加強針對五類人員職業培訓的個人直接補貼。允許各地適當擴大補助對象的范圍，并向財政、人社部門報備，同時建立高技能人才培養計劃和緊缺技能人才的個人直接補貼。二是優化企業培訓補貼。主管部門要對企業崗前培訓嚴加把關，加強監督檢查，確保培訓取得實效，條件成熟的逐步取消企業崗前培訓補貼。適當放寬中小型企業技能提升培訓補貼比例，同時增加大型骨干企業享受培訓補貼人數，滿足企業產業升級和技術進步的要求。支持新型學徒制校企培養補貼，注重高尖端一線技能人才培養補貼。三是控制對培訓機構的補貼。將培訓機構的補貼限制為政府協議培訓補貼、定向培訓項目補貼及培訓券試點項目補貼，并實行優質優價。

2、構建職業技能培訓財政資金激勵機制。一是發揮財政資金的導向作用，激勵五類人員參加職業技能培訓。建立針對五類人員職業培訓財政補貼動態調整機制，適時更新職業技能培訓補貼目錄和補貼等級與標準，積極發揮財政補貼引導職業培訓和鑒定的激勵效應。二是發揮財政資金杠桿作用，支持企業自主培訓與高水平人才評價工作。通過財政資金的投入來引導和鼓勵有條件的企業設立培訓機構（基地），開展自主培訓。鼓勵企業選拔企業內技能拔尖人才，設立首席技師，組織開展技術攻關和技能創新等活動，解決生產技術難題并給予相應待遇。三是發揮財政資金的支持作用，建立校企聯合為基礎的職業培訓聯盟。建立鼓勵校企合作的激勵措施，完善對合作企業的財政補貼、稅收優惠、金融扶持等政策。支持以培養新興產業為主要目標的高技能人才公共實訓基地建設。四是拓展財政資金使用創新，推廣職業技能培訓券制度。利用市場化手段，實施推廣職業技能培訓券制度，激勵企業開展高技能和新興產業人才培訓。

（二）發揮財政間接導向的作用，引導培訓機構辦學、評價多元化，完善培訓內容設計

1、引導培訓機構辦學多元化。一是充分發揮市場決定的培訓機構資源配置機制，堅持以民辦職業培訓機構為主體。建議有條件的地方公辦培訓機構逐步退出，而由財政引導市場提供。財政可安排民辦教育發展扶持資金，通過免費培訓方式支持各類民辦職業技術教育機構教師繼續教育，通過財政資金競爭性分配方式支持民辦全日制職業技術教育機構實訓基地建設，通過政府購買培訓成果等形式鼓勵民辦職業培訓機構擴大辦學規模，提升辦學水準。二是深化職業院校校企合作制度。通過財政資金獎補、企業稅收優惠、政府購買服務等方式，支持職業院校推行彈性學制和學分制，深化校企合作，多元化辦學，多渠道培養高技能人才。三是提倡建立職業培訓機構的立體通道。以技工院校分類設置和評估標準為指引，引導技工院校梯度發展，逐步打通技工學校、高級技工學校、技師學院、應用型大學的學歷發展通道。

2、完善職業技能培訓內容設計。一是把握供給側改革導向。突出創新型技術技能人才培養目標定位，強調工匠精神的培養。同時注重辦學質量的提高，注重培養創新創業型技能人才。二是把握市場和企業需求。以市場和企業需求為導向的職業技能培訓機制要求培訓專業的設置、培訓內容的設計要適應市場經濟發展、產業轉型升級的需要。三是把握培訓對象的現實需求。密切聯系培訓對象的實際情況和現實需求，定期或不定期地抽查培訓對象關于培訓的意愿、培訓內容滿意度，同時加強與行業協會的密切合作，對職業技能培訓進行專業指導。

3、建立職業技能培訓多元化評價制度。堅持以職業技能鑒定為基礎的職業技能培訓評價，不斷完善企業技能人才自主評價、創新職業院校技能鑒定、完善企業新型學徒制試培訓的考核、開展職業技能競賽評價試點。

（三）加強職業技能培訓財政資金管理，開展培訓財政資金使用績效評價，完善監管與財政投入機制

1、健全職業技能培訓財政資金使用的績效評價機制。針對職業技能培訓經費不足、效果不佳、質量不高、資金使用效率偏低等一系列問題，建議對中央、省級政府職業技能培訓補貼資金、政策進行績效評價，有條件的地方逐步開展第三方績效評價，以績效評價結果為參考依據，建立職業技能培訓補貼機制和實現培訓機構進出的動態管理。

2、加強資金使用的監督管理。一是各類補貼資金按照專款專用原則，主要用于職業培訓和鑒定補貼，不得用于培訓鑒定機構基本建設、培訓鑒定條件建設以及其他與培訓補貼無關的開支。財政部門、人力資源保障部門要加強補貼資金管理使用的監督檢查，及時發現和糾正問題，審計、監察部門做好監督檢查工作，對查處的問題嚴懲不姑息。二是加強對培訓券發放、使用和資金補貼過程的監督管理，對資金使用和管理情況進行專項檢查，嚴防作假或套取等行為。三是加強對企業崗位技能提升培訓、高技能人才、新型企業學徒等企業自主培訓補貼的監管，嚴防企業為獲取補貼資金而虛假培訓或培訓形式化。

3、完善職業技能培訓財政資金投入機制。一是建立政府補貼為引導、市場投入為主體、社會廣泛參與的多元化職業培訓投資機制。為避免多頭管理，建議由人社部門牽頭對培訓資金整合，在統一的管理下逐漸形成以個人、企業、培訓機構等為市場主體的職業技能培訓投入機制。二是合理劃分中央和地方補貼的事權和支出責任。中央財政對東中西部職業技能培訓區別對待，應繼續重點加大對中西部的專項轉移支付力度。一般性職業技能培訓補貼，政府協議性培訓項目、企業崗前培訓等補貼應由地方政府承擔主要支出責任，中央投入應重點投向高技能人才、高級技師以及新型企業學徒制試點企業和合作技工院校的地方政府投入補助。三是實施以獎代補政策鼓勵地方財政加大職業技能培訓投入力度，并在逐步明晰中央、地方職業技能培訓的事權和支出責任框架下，中央抓好監督檢查和目標考核，可允許省級政府對培訓資金予以適度統籌，充分調動地方的積極性。

參考文獻

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