河北省農村基礎設施PPP項目風險分擔*

劉萬才 徐征 鄭浩然

(河北農業大學渤海校區，河北 黃驊 061100)

0 引言

當前，河北省農村基礎設施建設處于相對落后的窘境。為改變這一現狀，PPP模式得以引進和推廣。但是由于政府缺位、越位，私人部門積極性不高，公眾認知度不高等主觀因素和自然地理條件等客觀因素的制約，PPP項目的風險較高。為了更好地應對和控制風險，本文基于風險分擔的角度，探討了河北省農村基礎設施PPP項目的前期準備和標準化風險分擔結構，以便于更好地發揮河北省農村基礎設施PPP項目的優勢。

1 河北省農村基礎設施與PPP模式的結合

1.1 河北省農村基礎設施建設的窘境

在全國范圍內，河北省的經濟發展水平處于相對落后的位置，由此導致河北省的農村建設也受到了制約。河北省農村基礎設施建設的融資渠道較為單一，主要依靠政府支持，資金嚴重缺乏，在很大程度上限制了農村生產發展。與此同時，相關制度的不完善也大大降低了基礎設施建設項目的運行效率，制約了農民的消費，未能真正提升農民的生活質量。

要整體改變河北省農村基礎設施現狀，首先需要擴大融資規模，豐富融資方式，為基礎設施建設輸入新的血液。在這一過程中，地方政府必須發揮主導作用，通過制度保障等措施予以積極配合。由此，PPP模式成為河北省農村基礎設施領域改革的重要選擇，即積極引入新的投資主體——私人部門，共同參與基礎設施建設，提供更好的公共產品服務。

通過表1可以看出，河北省農村基礎設施建設主要項目整體上處于發展中的狀態，發展潛力較大。例如，在文化娛樂設施方面，“非常滿意”占4.51%，“滿意”占28.20%，“不滿意”占67.29%。這說明河北省農村基礎設施建設的質量并不樂觀，同時也暴露了農村文化娛樂設施建設與城市的差距。在環境衛生方面，從固定垃圾堆放點來看，超過1/4的農村沒有固定的垃圾堆放點，說明當地農民生活環境沒有保障，垃圾隨意丟棄。從生活污水排水系統來看，隨處排放比重接近50%，說明農民飲水質量沒有保障。在提倡環保節能的當前形勢下，環境衛生的建設水平是一個地區可持續發展的重要前提。由以上數據可知，河北省農村環境建設能力不足，建設水平不高。需注意的是，表1只反映了主要項目，還有很多項目并未涉足，這也說明實際存在的問題更多。

表1 2016年河北省農村基礎設施建設主要項目現狀

數據來源：中國統計年鑒(2016)。

1.2 PPP模式的引進

PPP模式是一種創新、和諧的運行機制，主要功能是通過公共部門和私人部門的合作更好地完成社會基礎設施建設。即通過政府和私人部門在一些基礎設施領域的專業合作，使私人部門的優勢得以在一些周期較長、收益較慢的項目中更好地發揮，使這些項目的運作比原來更專業、更高效。引進采用PPP模式，不僅擴展了融資渠道，而且提高了農村基礎設施建設領域的積極性。

2 PPP模式下河北省農村基礎設施建設的特點

河北省基礎設施建設與PPP模式的結合整體上處于初級階段，表現的總體特點是：范圍有限，運作效率較低，效果不明顯。

(1)范圍有限是指運作的市場化水平比較低，私人部門只能介入一些小型的基礎設施建設項目。此外，政府部門和相關人員存在局限性，未能更好地激發私人部門的積極性，更不會承擔大型的基礎設施建設領域。

(2)運行效率低下、效果不明顯是指由于公私合作雙方缺乏相關經驗，在實際的建設過程中急于求成，忽視長期積累，短期傾向合作嚴重，最終導致沒有實質性地提高基礎設施水平。而且，相關的工作也沒有很好地量化，缺乏科學的考核制度，漠視農民利益。

3 PPP模式下河北省農村基礎設施風險的原因

導致PPP模式下河北省農村基礎設施風險較高的原因，既有主觀因素，也有客觀因素，其中主觀因素起主導作用。

3.1 主觀因素

主觀因素是指基礎設施建設PPP模式項目中的主體(政府、企業、社會公眾)本身存在的不足。

3.1.1 政府的缺位、越位

產生這一現象的主要原因是政府沒有真正做到科學行政、依法行政，政府職能模糊不清，未能發揮正確主導作用，具體表現為缺位與越位：政府缺位是指在法律法規方面和監督指導方面的欠缺；政府越位是指在具體的人事設置上過度干涉，在具體的項目建設上過度指導。政府在項目建設過程中應該是提供公共服務的主體，是項目的規劃者，而不是項目的執行者；是監督的引導者，而不是操作的干預者。政府缺位與越位的結果是降低了企業的積極性。

3.1.2 私人部門的積極性不高

私人部門即企業是整個項目的實際運行者，但是私人部門并沒有很大的參與積極性。除了項目周期長、收益回報慢等原因，歸根結底是由于私人產權的界定不清，這直接影響了合作的積極性和利潤分配的正規性。

同時，河北省的私人企業發展規模不均，主要發展在北京、天津周圍，河北省北部和南部則發展的規模較小，和貧困地區的主要所在地吻合。19個全國500強企業主要是第二產業的傳統行業，新型投資行業較少；河北省私營企業的資金實力有限，也是農村基礎設施建設中受阻的重要原因。

表2 2017年河北省私營企業前20名的各城市數量

數據來源：河北省統計年鑒(2017)。

表3 2017年河北省19個全國500強企業的產業項目

數據來源：河北省統計年鑒(2017)。

3.1.3 公眾的認知度、滿意度不高

大多數農民并沒有認識到PPP項目的潛力，也沒有一個合理的訴諸渠道，使其在信息的獲取上沒有前瞻性。從表4可以看出，農民對現有的基礎設施建設狀況并不太滿意，在整體上農民不滿意的人數要大于滿意的人數。所以，農村基礎設施的質量還有待完善。

表4 2016年河北省農民對基礎設施建設的滿意度

數據來源：中國統計年鑒(2016)。

3.2 客觀原因

自然地理因素的制約也是PPP模式下河北省農村基礎設施建設風險的重要原因。河北省農村發展不平衡，而且自然地理環境的差異性也加大了項目的風險。天氣、地質等地理環境增加了PPP項目的難度，使得其中的不確定性加大。

從表5可以看出，在資金規模上一般農村要遠遠高于貧困山區，這3年時間在河北省農村基礎設施建設上大概投入6000億，而貧困山區僅占240億。在布局上，貧困山區因地理原因的影響，也只能建設基礎設施農業，高端農業設施建設還有待發展。

表5 河北省農村2016—2018年基礎設施資金投入和布局

數據來源：中國統計年鑒(2017)。

4 風險分擔的具體措施

在高風險的項目下，必須人為降低風險才能使項目順利完成。而風險分擔又是一個項目從頭到尾的過程，必須在各個環節做好準備。

4.1 前期準備

4.1.1 選擇合適的項目

合適項目的標準是能夠構造良好的盈利模式：盈利模式的可控性主要是調整項目的相對壟斷性以應對具體情況。當盈利強勁時，可以選擇適當地降低項目壟斷性；而當盈利不強勁時，可以選擇適當地提高項目壟斷性。這樣，就可以應對具體的情況，如水廠、電廠建設時可以簽訂合同規定產品的定價。

4.1.2 地方政府轉換職能

地方政府應永遠把為人民服務作為工作的第一信條。現階段最重要的就是政企關系科學化，既能保障政府的指導作用，又能激發企業的積極性。地方政府應切實轉換職能，做好自己的角色定位，堅守自己的職責。

4.1.3 完善激勵機制

(1)建立最低營業收入保障。以政府的財政實力作為保障資金，在私人部門現金流大幅度下降時，給予一定的補貼。

(2)不給無發展潛力的項目第二擔保，使競爭力較弱的項目處在一個相對安全的環境。

4.1.4 社會公眾提高認知度

社會公眾也應該同步學習，認識到PPP模式的先進性，積極支持河北省農村基礎設施PPP項目。

4.2 標準化的風險分擔結構

風險分擔是在標準合同的前提下，堅持權利與義務對等的原則，讓公共部門和私人部門分別承擔政策、法律風險和商業風險。

4.2.1 風險分擔原則

按照投資項目的盈利多少共同進行分配。也就是說，在經濟承受的能力范圍之內進行合理的風險評估后，按照公平、有效的原則給公共部門、私人企業、投資銀行和其他投資人進行分配。

4.2.2 風險分配機制

(1)私人部門承擔商業風險。融資階段、運營階段、分配階段等商業風險應主要由私人部門來承擔。因為私人部門在此過程中是具體的運行者，可以落實到具體責任，容易建設一個權利義務對等的風險分配機制。

(2)公共部門承擔政策、法律風險。政府是落實政策、法律的執行者，對政策、法律的變動享有最先知情權。所以，地方政府在河北省農村基礎設施PPP項目中要主動承擔這部分風險，提高企業的積極性。

(3)主動借助外部力量。如在項目實施過程當中，運用保險合同、證券市場等資本力量使企業的風險得以量化，在資本市場上得以分擔，掌握在企業的可控承受范圍之內。

總之，風險分擔要在公共部門和私人部門分配均衡。為了順應PPP項目的長期性，不能讓私人部門承擔超過自身經濟實力的風險，這樣容易導致整個項目停滯不前。

5 結語

河北省農村基礎設施PPP項目的標準化風險分擔使基礎設施項目的風險掌控在可控的范圍之內。這對于拓寬PPP模式的融資渠道，提高運行效率等具有極大作用，是河北省農村基礎設施領域的重大進步。

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