城鄉規劃實施與土地規劃管理關系的探討

田學文

張家界市規劃管理局永定分局，湖南張家界 427000

在經濟高速發展時代，城市化對于我們未來的發展影響越來越大，而地球只有一個，土地也很有限，因此，讓有限的土地發揮最大作用才是最根本的。經濟發展推動城鄉規劃的腳步，而土地規劃卻能讓土地利用最大化，雖然土地有限會讓城鄉建設過程困難重重，矛盾更加的凸顯，但是土地規劃卻能有效的避免這些問題。因此，我們要合理處理兩者之間的關系，規避在城鄉規劃和土地規劃兩者之間的矛盾，讓二者共同前進，從而提高土地資源的利用率，從而更有利于城鄉經濟發展，為建設我國友好和諧的可持續發展社會做貢獻。

1 土地規劃和城鄉規劃

土地規劃指一國或一定地區范圍內，按照經濟發展的前景和需要，對土地的合理使用所作出的不同時期的總的安排，旨在保證土地的利用能滿足國民經濟各部門比例發展的要求。規劃的依據是現有自然資源、技術資源和人力資源的分布和配置狀況，使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費。通過土地利用總體規劃，國家將土地資源在各產業部門進行合理配置，首先是在農業土地規劃與非農業之間進行配置；其次在農業與非農業內部進行配置，如在農業內部的種植業、林業、牧業之間配置。另外，《中華人民共和國土地管理法》還明確規定：國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。因此，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地。

城鄉規劃是各級政府統籌安排城鄉發展建設空間布局，保護生態和自然環境，合理利用自然資源，維護社會公正與公平的重要依據，具有重要公共政策的屬性。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》，城鄉規劃是以促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展為根本任務、促進土地科學使用為基礎、促進人居環境根本改善為目的，涵蓋城鄉居民點的空間布局規劃。

2 土地規劃管理工作的重要性

2.1 保證土地合理利用

中國是世界上國土第三大面積的國家，地大物博、人口也眾多，而隨著經濟的不斷發展，人口也還在逐漸增長，要想滿足眾多人口的生計問題，就要有效利用土地，讓土地發揮最大的價值。有效的土地規劃能使土地資源在有限的范圍內實現經濟結構和空間范圍合理利用，從而保證土地的利用率，這樣能保證有限的土地最大面積的進行耕種、種植植被、保護環境、提高糧食產量、增加經濟收益。同時還能有效促進動植物之間和諧相處，保證生態平衡不被破壞，實現可持續發展目標。

2.2 加強土地管理

雖然我國土地遼闊，但是高山海洋很多，實際的土地占地面積就減小了，能直接利用的土地特別少，而土地規劃卻能利用有限的土地發揮最大的作用。在土地規劃管理下，在沒有超出法律法規的允許范圍內，將土地有針對性的進行區分，將建筑用地、農業用地和不可開發的土地分割開，這樣更能明確不同土地之間的作用和意義，有針對性的進行開發，使其更有目的性，通過有效規劃充分平衡整個環境建設，即使隨著人們的生活需求不斷提高，需要的社會資源更多的前提下，也不會導致環境建設和開發失衡。

2.3 健全土地規劃制度

土地規劃是一項對環境有利的工作，但也是一項維持時間較長的工作，是經長時間的調整規劃實踐才能看出來效果。影響土地規劃的因素有很多，包括整個國家經濟狀況、投資力度以及人口密度都會影響土地規劃，因此，需要在規劃前調查清楚它的影響因素，要針對不同的地方以及不同的環境進行方案規劃，才能達到最佳效果。同時，在規劃時也應該根據歷史經驗總結教訓，不斷的創新方法和手段，合理規劃土地，只有這樣才能使土地規劃更加的科學完善。而就近年來湖南省的土地規劃狀況來看，這方面工作遠遠不到位 （見圖1）。

圖1 近年來土地規劃建筑面積

由于我國目前從事這方面工作的人員較少，我國應該加大對這方面建設的投資力度，加大改革力度，重視這方面的工作，讓土地改革成為我國的一項有利舉措，為我國不斷前進發展做貢獻。

3 城鄉規劃的原則

城鄉規劃是國家和政府為了實現城鄉發展目標而制定的計劃，它的宗旨是為人民服務，為國家服務，是一種由抽象到具體、從戰略戰術到落實行動的一種工作，但是它總體的規劃不能脫離以下幾點原則：

3.1 城鄉規劃是為城鄉發展而服務

隨著經濟體制的不斷發展改革，我國已經從上世紀的農村占據主要地位不斷的向城市化發展轉變。目前，我國正處于城市化發展的重要時期，結合歷史狀況我們面臨著嚴重的挑戰，但是眼前也是光明一片，機遇也很多，政府對此工作的改革也面臨著挑戰。從根本上來說，城鄉規劃的最終目的就是為了實現國家進步的目標，促進社會、經濟、環境的綜合發展，從而提高人們的生活水平，優化居民的生活環境，提高人民的生活質量。當然這也是城鄉規劃的原則之一，它不能違背這一目的，也不能違背人們的生活意愿，必須是要以人們利益為根本來討論的。作為政府宏觀調控的主要方式之一，城鄉規劃與城鄉發展相輔相成，密不可分，城鄉發展能為城鄉規劃提供堅實而有利的經濟基礎，而城鄉規劃能有效地促進城鄉的經濟發展，因此，從長遠來看，城鄉規劃必須要以城鄉發展為基礎目標，建設新型和諧的城鄉結構。

3.2 城鄉規劃要結合實際情況，因地制宜

城鄉規劃雖然是一項對城市發展有利的舉措，但發展也需要國家和城市的支持和鼓勵，也要根據具體的實力情況來看，因地制宜，合理規劃。就我國目前的情況來看，我們依然沒有達到發達國家的水平，雖然國民生產總值在不斷提升，但是由于我國人口眾多，人均GDP依然不高，所以在實行人均規劃方案時，要充分考慮這個因素。城鄉規劃必須滿足整個城市的社會環境和經濟實力狀況，簡單的說就是花最少的錢辦最實在的事，讓有效的資金投入得到最大的經濟回報。其次，城鄉規劃方案也必須考慮整個城市的地理環境，不能脫離實際，不能盲目地追求形式，脫離實際目標。結合實際地理環境也能有效地減少經濟支出，避免不必要的經濟開支，因此，政府在實行方案的時候要選擇性價比最高、實用性最強的方案。

3.3 合理規避人口、資源和環境問題，構建和諧發展城市

隨著經濟不斷發展，城市化發展已經成為一種趨勢，但是隨之而來的環境問題也越來越嚴重，近年來日益突出的溫室效應、土地沙漠化、水土流失現象這些日益嚴重的環境問題都會嚴重阻礙城鄉規劃建設，也不利于城鄉經濟發展。因此，為了建設和諧的可持續發展型社會，我們必須堅持貫徹建設節約型社會的要求。在城鄉規劃建設的時候，協調配合人口、環境以及自然資源之間的關系，為我國的可持續發展目標奠定基礎。結合我國現在的國情來看，協調好人類發展和自然資源之間的關系，也是我們唯一的選擇，由于土地資源的有限，我們必須堅持節約用地的原則，盡量開發荒地和劣地，保護農田，保護環境，將有效的土地最大可能滿足城市發展建設要求。

3.4 建設適合人類居住的城市

經濟在不斷的發展，城市在不斷前進，這一切都是人類靠自己智慧完成的，但是歸根到底都是為了人類自己的需求，因此城鄉規劃建設必須是適合人類居住的友好型社會。首先城鄉是人類工作生活的地方，在人類不斷的經濟發展下，人類對生活質量也在不斷提升，要求也越來越高，因此它的建設規劃必須滿足人類生活需求。但是在城鄉規劃的時候，要合理規劃農業用地和城市建設用地，與此同時也就避免不了工業的發展，而工業發展對人類生活環境等影響較大，因此，城鄉規劃要合理協調建設發展和人類環境的關系，在規劃的同時提高對環境的要求，促進經濟效益和環境效益共同發展。

4 土地規劃和城鄉規劃之間的關系

4.1 強化土地管理，提高城鄉規劃的科學程度

從目前我國的改革情況來看，由于政府部門依舊重視經濟發展，積極促進國民收益，在很多的政策實施的時候常常出現違背原則的情況，使得私自用地、濫用地、用地不合理的現象層出不窮。雖然從表面上看，這兩者之間存在一定的矛盾關系，但是實際上這兩者是相關依存的，很大程度上，城鄉規劃是以城市發展為目標，從而使土地合理利用，更加科學，滿足居民城市化需求，提高城市經濟效益。但是在這個過程中難免出現一些不合理的狀況，使得農業用地被征用，建設用地增加。就湖南省2016年截止2017年2月的的不完全統計房地產開發速度居高不下 （見圖2）。

圖2 全省房地產開發投資增速

當然在這個發展過程中這是不可避免的問題，在實際操作時違背設計原理的狀況也很普通，因此，我們要合理科學地規劃土地，加強土地管理，讓有限的土地發揮最佳的功能，實現土地價值。

4.2 建設用地和城市用地合理開發

從土地開發方面來說，土地規劃和城鄉建設卻是一體的，都是以合理利用土地開發和資源進行規劃，將兩者有機的結合起來，從而實現對土地的科學有效管理。因此，就必須從城市發展實際情況和耕地情況來看，只有這樣才不打破城市發展平衡。現階段，對城市發展而言，既要促進城市經濟發展，也要保護耕種土地，這兩者必須結合起來才能實現城鄉發展的長遠目標。城鄉規劃和土地規劃的有效結合能有效保證建設用地和建設用地的比例，確保土地資源的合理利用，限制耕種土地的無限制開發，從而確保土地資源合理利用。

4.3 促進土地規劃管理

土地規劃雖然對城鄉發展非常有利，但是要確保城市規劃效果不斷完善，需要土地規劃制度的約束，而城鄉規劃也能有效的完善城鄉規劃制度管理，加強制度的實施。為了確保城市規劃有序的進行，需要制定一個科學的周期性的土地規劃方案，從而確保其不同土地的利用，確保每一類土地都能發揮自己的作用，這樣就能實現土地規劃的宏觀調控，推動城市發展。因而，土地規劃和城鄉規劃是一個有機的整體，它們是共同發展的，也是相互進步的，城鄉規劃促使土地規劃制度的管理，而土地規劃管理能有效促進城鄉規劃發展。

5 結語

經過經濟發展的洗禮，城鄉規劃建設的腳步也在不斷的加快，作為目前我國最關注的問題之一，城鄉規劃建設與環境建設之間的問題也是最受關注的問題。雖然在某種程度上來說，土地規劃制約著城鄉規劃建設，但是土地規劃卻能有效地處理好在建設過程中帶來的資源過度消耗、土地過度開發、環境污染等問題，因此，二者相輔相成。要想讓城市不斷發展并不受阻礙，就必須協調好兩者之間的關系，讓有限的土地受到最大保護，并發揮最大的價值，構建我國和諧型可持續發展社會。

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