加州大氣污染跨區域治理機構對京津冀霧霾治理的啟示

崔楚虹

【摘 要】京津冀地區的霧霾治理是大家十分關注的一個問題，國內的學者也對國外治理霧霾的經驗進行了許多研究。美國加州霧霾治理就是一個比較成功的案例，在加州治理霧霾的過程中，有一個跨區域機構：南海岸空氣質量管理區，起了很重要的作用，因此，本文試圖將加州的跨區域治理機構與京津冀地區的治理機構進行對比，探究兩者的不同之處以及南海岸空氣質量管理區的優勢，并總結出幾點對京津冀霧霾治理的啟示。

【關鍵詞】大氣污染；跨區域治理機構；京津冀

一、加州大氣污染治理

（一）加州大氣污染跨區域治理機構

上世紀美國面臨嚴重的大氣污染時，設立了一些控制區來對大氣污染進行治理，包括263個州際控制區和247個州內控制區。

20世紀50年代，加州開始治理空氣污染。工業的發展導致空氣污染越來越嚴重，且由于空氣本身具有流動性的特點，加州政府意識到單靠一個城市是無法解決空氣污染問題的，所以，各政府開始進行府際合作。府際合作也經歷了幾個階段，最初階段主要是在洛杉磯及其鄰近區域內召開非正式會議。最終加州的經驗證明這種方法并不具有科學性和可持續性。

經歷了幾個階段的發展后，加州達成一個共識：設立一個跨行政區且擁有切實管理監督權力的空氣污染管理機構，1976年，在美國議會和州長的授權下，加州創設了南海岸空氣質量管理區（SCAQMD）。

（二）加州大氣污染治理的亮點

1、健全的立法

加州早在聯邦政府頒布《清潔空氣法》之前就頒布了自己的《空氣質量法》，被聯邦許可為唯一擁有自己的空氣資源委員會、唯一擁有州立空氣質量法的州，其他州可以自由選擇遵守聯邦或加州的空氣法律。目前，已有14個州采用加州的空氣法律，加州很多經驗也為聯邦制定《清潔空氣法》提供了借鑒。

2、南海岸空氣質量管理區的權力

南海岸空氣質量管理區下設十個機構，其中理事會是最高管理機構，能參與區域空氣治理計劃的制定工作，在召開公開聽證會、充分考慮公眾意見之后，有權決定通過與否當地的清潔空氣政策和法規，即擁有審批權。除此之外，還擁有后期的監督權，人員配置也不受限于地方政府等。美國政府在治理空氣污染時還賦予了環保機構相應的執法權力，環保機構有權進行立法、執法、處罰。南海岸空氣質量管理區每年還擁有上億美元的運作預算，并擁有自己的財政來源，大量的資金支持為其開展工作提供了必要條件。

二、京津冀霧霾治理

（一）建立跨區域治理機構的必要性

國內外許多學者都提出了建立長期跨區域機構的必要性。路易莎· 迪亞茲（Luisa Diaz）認為跨部門治理適合用來解決那些影響眾多人口或跨多個轄區的復雜環境問題，能避開官僚體制下的繁文縟節。京津冀的霧霾治理問題顯然需要跨部門治理。

常紀文提出，“霧霾是幾十年的發展積累形成的，絕不是一天兩天、一年兩年可以根治的，必須要有中長期的防治戰略?！奔又荽髿赓Y源管理局原局長Catherine Witherspoon在回答記者提問時指出：統一管理還是非常好的，統一管理背后邏輯是我們有共同問題。所以，建立一個長期的跨區域機構十分必要。

環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光也曾撰文指出，“中央的環保要求很高、下發的文件很多、環保法的規定也很嚴，但在具體執行落實中總有差距，很大的原因就是缺少一個中間環節”。

（二）負責京津冀霧霾治理的環保機構

京津冀地區的霧霾治理主要由環保部及各行政區劃的環保部門負責。環保部負責擬訂并實施環境保護規劃、政策和標準，組織編制環境功能區劃，監督管理環境污染防治，協調解決重大環境保護問題，還有環境政策的制訂和落實、法律的監督與執行、跨行政地區環境事務協調等任務。

除此之外，還有一個機構是華北環境保護督查中心，是六大環保督查中心之一。華北環境保護督查中心受環保部委托，負責北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區、河南省等區域的環境執法督查工作，主要職責是：監督地方對國家環境政策、規劃、法規、標準執行情況。主要行使的是監督權。

另外就是在一些特殊的事件、活動中成立的組織，比如2008年為迎接北京奧運會，京津冀等地曾開展過聯合空氣污染治理。

（三）京津冀霧霾治理機構存在的問題

1、治理組織的臨時性

治理組織大多是臨時為了某個重大活動而成立，缺乏穩定性，缺乏常態機制，其組織形式也都比較松散，沒有完整的組織架構和職能劃分，只是起到了短暫的應急作用，并沒有對長期的空氣污染產生較大影響。并且，我國目前對于協作機制的職能定位僅限于通報區域大氣污染防治工作進展，機構權限職能都尚未有明確描述。

2、立法的不健全

立法的不健全主要體現在法律內容的不具體。2000年《大氣污染防治法》中，只是規定了大氣污染物排放總量控制區，并沒有固定區域大氣污染協作治理的具體程序，政府間的事權和責任難以確定。新《環境保護法》第10條雖然規定了環境保護監督管理組織機構及其行政權限，但是在法律條文中只提了“相關部門”，沒有明確環保部門和其他部門之間展開合作的職責。

3、政府間的利益沖突

影響京津冀地區聯防聯治的一個重要原因就是政績區域化的延續，京津冀霧霾協作治理困難的原因之一是行政區之間根深蒂固的利益。各級政府出于不同的利益考慮，在協作治理大氣污染的過程中難免會有沖突。只有地方政府拋棄阻礙合作的屬地思維，進行協同治理，才能創造出最大的公共價值。

4、法律沒有明確規定權責

重經濟輕環保往往是政府出于自身考慮而做出的決策，但因霧霾問題受處罰時首當其沖是環保部門。環保部門權力的缺乏，也導致其權威不足，治理工作也很難推進。事權的劃分很重要。對國家經濟發展有較大影響的環境問題應由中央政府來承擔，涉及的省域較少并且能夠清晰地界定跨區域范圍的大氣污染治理事權，應該由中央政府和地方政府共同承擔。京津冀的霧霾治理屬于第二種情形，所以應按一定的比例劃分好中央和地方的事權。

三、啟示

通過探究加州治理大氣污染的跨區域機構，以及我國京津冀地區霧霾治理的種種不足，得出以下幾點啟示：

第一，成立專門的跨地區大氣環境保護機構，使跨區域治理成為常態。該機構應負責組織擬定跨地區大氣污染防治相關的政策、標準，協調區域間地方政府的利益關系，處理跨地區大氣污染糾紛等。同時，鼓勵地方政府成立跨地區大氣污染防治協調委員會，搭建地方政府之間利益協調的平臺，充分發揮協調主體的作用，構建京津冀跨地區大氣污染治理的長效合作機制。

第二，京津冀大氣污染的治理需要聯合立法。京津冀區域協同防治的相關條文中，應界定統一的標準和機制，包括監測機制、預警機制、應急機制等。保持中央環境立法、地方政府立法和部門立法一致性的同時，也要考慮到地方環保立法需要有其獨特性。應當將所有環保類法律的制定權力逐步轉移到統一的跨區域環境管理機構中去，從源頭上保證立法的統一規范，這也符合當前環境管理大部制改革的要求。

第三，在相關法律法規中，還要劃分好權力和責任。這一機構應該是一個具有相對較大權力的執行機構，要有法定授權，可以參與制定空氣污染計劃，審批、監督地方環保工作等。這樣不僅可以調動政府部門積極配合環保機構的治理工作，對于責任的追究也更加清晰，還能賦予環保機構應有的權力，使其進行跨區域治理霧霾工作時有法律保障，有利于工作的順利開展。