關(guān)于教育行政法治化的思考

摘 要 本文立足于我國目前教育發(fā)展趨勢和方向，結(jié)合教育行政的實際情況，主要是針對提出的與教育行政法治化相關(guān)的六個實際問題進行思考，確定相應的改革和改進的法治化目標，并分別探討具體解決方式。

關(guān)鍵詞 教育行政 法治化 政府職能 校內(nèi)法治 法治監(jiān)督

作者簡介：王欣童，長沙市教育公共服務(wù)中心。

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.210

一、目前我國教育行政法治化所面臨的問題

（一）教育行政管理模式亟待改革

現(xiàn)行的教育行政管理模式仍然具有很明顯的計劃經(jīng)濟特點，在這種模式的影響之下推行教育體制改革的難度很大，然而當今教育行政部門的首要任務(wù)就是加快教育行政管理體制改革的進度。依據(jù)第十八屆三中全會的會議精神，提出了“管辦評分離”的措施要求，教育行政部門需要逐步完成政府職能的轉(zhuǎn)變，由過去的直接干預學校具體管理轉(zhuǎn)變成為主要使用政策引導、財政支持等宏觀控制手段達到服務(wù)型管理的目的。

“簡政放權(quán)”、“善政必簡”都是對現(xiàn)行教育行政管理模式改革的指導與要求。只有通過“簡”和“放”的形式擴大學校自主權(quán)，才能真正實現(xiàn)增強學校活力、激發(fā)潛力、加強動力。教育主管行政部門才能從瑣碎繁雜的具體事務(wù)中解脫出來，集中精力更新理念、議長遠而謀大局，探索和實踐教育行政的服務(wù)職能，為增進教育公共利益而大膽的對自身進行創(chuàng)造性改革。

（二）教育不公平問題突出

教育公平的基本要求是合理配置教育資源，保障公民平等地依法享有受教育的權(quán)利。

然而，由于長時期實行計劃經(jīng)濟體制，我國已形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、高度集中的資源配置模式，歷史地造成城鄉(xiāng)之間巨大的教育差距；在學校與學校之間，同樣存在教育資源分配不公的問題。當前擇校熱問題產(chǎn)生的根源也在于政府將主要精力和財力用于打造“優(yōu)質(zhì)學校”，導致學校間差距進一步拉大，公平的學力能力被打破，破壞了實現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)。

（三）校內(nèi)行政法治缺失

學校及其他教育機構(gòu)是一個辦學實體，他們是依法辦學、依法治教最基本的主體。在我國現(xiàn)行教育制度下，盡管《教育法》對學校及其他教育機構(gòu)應享有的權(quán)利和應盡的義務(wù)進行了規(guī)定，為學校依法治教提供了法律依據(jù)，但校內(nèi)行政法治卻一直存在不容忽視缺失。

我國目前存在數(shù)量繁多的法律法規(guī)用于規(guī)范學校行為，卻仍有缺陷與漏洞：

1.現(xiàn)行法律體系沒有對從事教育公共服務(wù)的學校的法律地位作出明確、具體的界定。

2.現(xiàn)行的法律體系沒有對學校管理體制和不同學校的管理模式作出明確的規(guī)定。

3.教育行政機關(guān)、學校、教職工、學生各主體之間爭端的解決機制不健全。

教育行政管理體制不科學導致了學校內(nèi)部行政法治障礙。政府和學校之間的關(guān)系是什么性質(zhì)，這種關(guān)系的本質(zhì)是什么？我國現(xiàn)行的學校行政管理體制是與計劃經(jīng)濟相適應的，學校習慣于依賴政府，有些學校甚至將此作為擺脫責任的一種手段。很多學校作為行政科層體系的一個環(huán)節(jié)，附屬于上級主管行政機關(guān)，從招生到畢業(yè)，都聽命于主管行政機關(guān)的安排，從而很難實現(xiàn)校內(nèi)行政的法治化要求。

（四）教育行政執(zhí)法力度薄弱

教育行政執(zhí)法，是指教育行政機關(guān)根據(jù)法定的職權(quán)和程序，對學前教育、義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育等教育事業(yè)進行行政管理的活動。

建立教育行政執(zhí)法工作制度是規(guī)范行政執(zhí)法行為的必要條件之一。1997年6月，湖南省教育廳頒布了《湖南省教育委員會法制工作規(guī)程（試行）》，加快了我省教育行政執(zhí)法工作走向規(guī)范化和制度化的步伐。此后，又先后出臺了《湖南省教育系統(tǒng)依法治理工作實施方案》、《湖南省教育行政處罰簡易程度操作規(guī)程》、《湖南省教育行政執(zhí)法監(jiān)督制度》等多項行政執(zhí)法制度，這些制度在一定程度上規(guī)范了教育行政執(zhí)法程序，提高了教育行政執(zhí)法人員依法行政的意識。

盡管我國在教育法規(guī)的制定和修訂方面一直在不斷強化和完善，但“重立法、輕執(zhí)法”的情況屢屢發(fā)生，培訓機構(gòu)無證辦學、學校違規(guī)補課、違規(guī)收費、教師違法違紀、教育行政監(jiān)督不力等一系列的問題已經(jīng)成為了社會普遍現(xiàn)象。加快教育行政執(zhí)法權(quán)整合、建立專業(yè)的教育行政執(zhí)法隊伍（機構(gòu)）、提高行政人員的法律執(zhí)法水平，都是增強教育行政執(zhí)法力度需要探索和實踐的重要內(nèi)容。

（五）教育行政監(jiān)督形式較單一

現(xiàn)在我國在教育行政監(jiān)督方式上普遍只有事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，且形式單一。從國家到地方都有教育督導委員會的存在，但一直都處于重督學、輕督政的誤區(qū)，使政府在教育督導的職能上出現(xiàn)了缺失；行政行為的事后監(jiān)督，一般是采用問卷調(diào)查和教育信訪的方式，時效滯后、效果較弱。而教育信訪因手續(xù)簡便，成本低廉，成為除行政申訴以外被廣泛使用的救濟途徑，盡管如此，卻有著許多不足。

（六）師德建設(shè)需立法保障

師德師風建設(shè)在教師隊伍建設(shè)及教師個人成長中具有不可替代的重要作用。經(jīng)過20多年的努力，我國的教師法制工作雖然取得了積極進展，但是一些地方和學校對教師法律教育和職業(yè)道德的重要性認識還不足，缺乏有力的工作舉措。從實際情況來看，有的教師自覺性不夠，依法執(zhí)教和依法維權(quán)的能力不強，近年來極少數(shù)教師嚴重失德問題已經(jīng)影響到我國教師隊伍的整體形象，個別教師嚴重侵害學生人身權(quán)益的違法犯罪案件，產(chǎn)生了惡劣的社會影響。

已經(jīng)頒布的教育類法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，雖然不斷的提出了對教師職業(yè)道德的要求及違反的處理方式，但法律效力低、各地區(qū)差異較大，也出現(xiàn)了法律規(guī)定不一致的情況。因此，對教師違反職業(yè)道德的具體行為及相應的處理方式應以立法的形式予以明確，才能達到規(guī)范職業(yè)行為和提高職業(yè)道德的目的。

二、推進教育行政法治化的建議

（一）以建立公共教育服務(wù)體系為目標，改革教育行政管理模式

1.建立有中國特色公共教育服務(wù)體系

首先要明確教育行政職能，理清政府及其教育行政部門等有關(guān)職能部門與學校的關(guān)系。在與學校的關(guān)系上，要政事分離，簡政放權(quán)，該給學校的職責和權(quán)限要堅決放給學校，如：決策指揮權(quán)、人事聘用權(quán)、經(jīng)費支配權(quán)、教學儀器設(shè)備購置權(quán)等權(quán)利。

2.建立社會中介機構(gòu)，加快政府管理職能轉(zhuǎn)變

要加快培育獨立于教育部門的專業(yè)教育服務(wù)機構(gòu)，不斷提高其評估監(jiān)測水平，要引入競爭機制，推廣政府購買服務(wù)，通過合同、委托等多種方式向?qū)I(yè)組織購買高質(zhì)量的服務(wù)，從而提高公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。

（二）以推進教育公平為出發(fā)點，健全教育行政相關(guān)制度

1.實施教育扶貧。2014年2月由教育部、國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布了《全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學校基本辦學條件的意見》，文件內(nèi)容緊扣推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，重點向農(nóng)村、邊遠、貧困、民族地區(qū)傾斜，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距。要從統(tǒng)籌教學條件和生活設(shè)施；統(tǒng)籌教師配置；統(tǒng)籌學校布局，三個方面來實現(xiàn)教育扶貧。

2.免試就近入學。“到2015年，重點大城市所有縣（市、區(qū)）實行劃片就進入學政策，100%的小學劃片就進入學；90%以上初中實現(xiàn)劃片入學；每所劃片入學的初中90%以上生源由就近入學方式確定。”教育部已經(jīng)將義務(wù)教育免試就近入學工作聚焦到19個大城市，并印發(fā)了《教育部辦公廳關(guān)于進一步做好重點大城市義務(wù)教育免試就近入學工作的通知》。

（三）按“依法辦學，依法治校”基本要求，加快校內(nèi)行政法治化

1.建立科學的“現(xiàn)代學校制度”。盡快全面形成“一校一章程”的局面，以符合法律保留、公平公正的法治原則為基礎(chǔ)，同時從程序和實體兩方面出發(fā)，充分體現(xiàn)民主公開，提高師生參與程度。

2.設(shè)立教職工代表大會制度和校務(wù)委員會制度加強對校內(nèi)行政行為的監(jiān)督力度。

（四）建設(shè)高素質(zhì)的教育執(zhí)法隊伍，嚴格教育執(zhí)法

我國現(xiàn)行法律沒有對執(zhí)法人員的資格作任何規(guī)定，在實踐中也沒有對執(zhí)行員的資格作出特殊要求。哪些人屬于行政執(zhí)法人員，行政執(zhí)法人員應當具備什么條件具體可以由以下方面對執(zhí)法隊伍的主體資格實施控制。

為執(zhí)法人員設(shè)定專門的任職條件可以有助于形成專門化的執(zhí)法隊伍。法國、荷蘭、等國執(zhí)法人員在資格、地位等方面都較近似于公證人。這既有利于促進執(zhí)法人員整體執(zhí)行業(yè)務(wù)技能的提高，也有助于將執(zhí)法人員與行政人員嚴格區(qū)分開來。

（五）多種監(jiān)督形式并行，加強對教育行政的法治監(jiān)督

1.加強教育督導的“督政”職能。建立“剛性的”教育督政制度、督學團體的權(quán)威人員及專家組成、督導級別的設(shè)立及分工、教育督查結(jié)果的利用及政務(wù)公開等，都是提高教育督導質(zhì)量、體現(xiàn)督導權(quán)威、改革教育“督政”職能的重要內(nèi)容。

2.明確教育行政問責。教育行政問責制的改革方向是，將外部問責與異體問責相結(jié)合。健全及完善立法、司法和其他機關(guān)對地方政府的問責制度。

3.探索“管辦評”分離。政府在放權(quán)的同時，引導學校發(fā)展，同時社會開展教育評估檢測，需要做到“管辦評”分離。要從根本上改變以往教育行政部門既當組織員、又當運動員、最后當裁判員的組織監(jiān)督模式。

管：創(chuàng)新行政管理方式可以按各類教育進行統(tǒng)籌，如學前教育階段、義務(wù)教育階段強化縣（市）區(qū)統(tǒng)籌；高中教育階段強化市級統(tǒng)籌；高等教育階段強化省級統(tǒng)籌。

辦：健全完善學校內(nèi)部自治結(jié)構(gòu)，建立教師代表大會制度、校務(wù)委員會制度，推行撤銷學校行政級別，全面推進校長職級制度建立。

評：提高專業(yè)教育中介服務(wù)機構(gòu)的評估監(jiān)測水平，推廣政府購買服務(wù)。

（六）以提高師德水平為目標，完善相關(guān)長效法治機制

健全師德師風建設(shè)需要常效法治機制，要科學的將師德教育、師風宣傳、年度績效考核、獎勵與懲罰等內(nèi)容結(jié)合起來。各級地方教育行政部門應認真學習教育部頒布的《中小學教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》、《中小學教師職業(yè)道德規(guī)范》等相關(guān)法律文件，積極的與各地教育發(fā)展現(xiàn)狀現(xiàn)結(jié)合，列舉出違反師德師風的禁止行為并明確處分種類及程序。

參考文獻：

[1]湖南省人民政府法制辦公室.湖南省政府服務(wù)規(guī)定學習讀本.法律出版社.2011.

[2]宋大涵主編.行政執(zhí)法教程.中國法制出版社.2011.