網約車合法化及監管問題研究

摘 要 2010年5月，國內出現了最早的網絡預約租車（以下簡稱“網約車”）服務公司——易道用車，之后相繼出現了“滴滴”專車、“快的”專車、神州專車等多家專車服務提供商。初期，網約車享受“政策紅利”獲得迅速發展，其特有的共享經濟商業模式為我國社會發展帶來一定的積極意義，為使網約車進入規范發展之路，要賦予網約車合法地位，完善行業管理體系，加大監管力度，確保網約車在市場健康發展，以優質的服務造福于民。

關鍵詞 網約車 合法化 監管

作者簡介：覃林，三峽大學法學與公共管理學院碩士研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.198

一、我國網約車的商業模式探究

網約車是指基于互聯網平臺構建服務體系，有效整合乘客和車輛間合理的運輸能力的供求信息，平臺指派符合法律規定的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動。我國網約車可以分為三種商業模式：第一，“專車”是指車輛來自汽車租賃公司和掛靠租車公司的非營運車，旨在為高端乘客提供一對一的個性化服務。第二，“快車”是指提供有償服務的非營運車。該種模式兼顧出行效率和出行費用，能夠以較低的價格提供較為滿意的服務；第三，“順風車”是指非營運性質的合乘出行，車主和搭乘人分擔必要的出行費用。順風車最能體現互聯網共享經濟的思維模式，不僅利于節能減排，更能減輕“拼車”乘客的經濟負擔。

私家車涉及公共服務領域，并以此獲得客運利益，就必須接受法律法規的規制和調整。網約車與“黑車”雖同屬于私家車領域，但前者對接了第三方服務平臺能接受有效的監管，然而巡游式“黑車”沒有服務平臺監管，安全問題、交通秩序問題無法得到根本解決，是交通管理部門嚴厲打擊的對象，筆者認為網約車與“黑車”有著本質區別。

二、網約車迅速發展的原因

網約車的大規模發展改變了百姓出行方式，租車平臺通過市場競爭，一批優秀的網約車服務平臺拔萃而出。例如：滴滴出行用了短短幾年時間取得了巨大成績，進一步說明網約車具有廣闊的市場，并取得了用戶的信任和喜愛。下表為2015年至2017年滴滴出行全年用戶數量和訂單數量，通過數據分析我們可以發現滴滴出行2017年訂單數量是2015年的5.19倍，并且用戶數量不斷擴大。

（注：數據來源滴滴出行官網，http：//www.xiaojukeji.com）

（一）壟斷性是網約車發展的直接原因

城市道路不同與高速公路，如果在每一條城市道路的都設卡收費，那么就會人為造成擁堵——即交易費用太高。國外有不少大城市在80年代都曾經嘗試過廢除牌照管制，造成秩序混亂、供求失衡等問題，迫不得已又重新恢復牌照管制。比如：新西蘭1989年在出租車行業推行廢除牌照管制，奧克蘭等大城市出租車數量大增，但人口密度低的地方出租車數量沒有多大變化。瑞典1990年廢除出租車牌照管制的結果和新西蘭類似。美國和加拿大80年代也有一股廢除出租車牌照管制的風潮，最后大城市幾乎全部重新管制出租車的牌照。事實證明，某些城市對私家車也采取了限制牌照的政策，尤其是道路資源特別緊張的大城市，并未取得良好的社會效果。《出租汽車經營服務管理規定》第十二條也表達了類似的意思：“縣級以上道路運輸管理機構應當按照當地出租汽車發展規劃，綜合考慮市場實際供需狀況、出租汽車運營效率等因素，科學確定出租汽車運力規模，合理配置出租汽車的車輛經營權。”由于出租車經營權的稀缺性和壟斷性，出租車司機背負高額的管理費用、特許經營費用，導致收益減少，“拼車”、“拒載”行為成為不少出租車司機的 “謀生手段”，優勝劣汰的理論也適用于出租車與網約車的競爭中，追求高品質出行體驗的乘客紛紛選擇出行替代品——網約車，一定程度促進了網約車市場的繁榮。

（二）替代性是網約車發展的重要原因

“日出而作、日落而息”，人們的出行也具有一定的規律性。例如，早晚高峰主要針對上班族群體，節假日主要針對出游群體。大量人群聚集于某一點，由于出租車數量的限制、公共交通線路的限制，難以滿足龐大的出行市場需要。有出行需求的乘客，無法打到車，街道上普通私家車的空駛率又較高，供需雙方被分散，網絡服務平臺作用凸顯。作為出行服務平臺角色，彌合了信息不對稱。對司機而言，出行平臺為有車人士的閑置資源變為現實利益，對乘客而言，出行平臺為其提供體驗更好、價格親民的服務。正是互聯網的迅猛發展為共享經濟提供有力的支持，網約車與出租車的可替代性推動了網約車的迅速發展。

三、網約車合法化的現實意義

2016年11月公布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》正式將網約車服務企業納入常規的出租車管理體系中，將其界定為網絡預約出租汽車經營服務，這意味著網約車需要符合一定的條件，并接受相關部門的監管，才能繼續提供網約車服務。

（一）網約車的發展間接加速我國城市化進程

隨著改革開放的發展，我國城市化進程不斷加速，城市人口數量不斷增加，公共汽車、地鐵等公共交通工具難以滿足居民的出行要求。在這種情況下，網約車的問世并快速發展，一方面能解決公共客運運力不足的問題，另一方面網約車更為居住在遠離鬧事城區的居民提供出行服務。網約車相較于出租車，服務更為周到，出行更為便捷，彌補了公共客運的先天缺陷，強有力的占領著高端市場。

（二）網約車的運行有效緩解了我國就業壓力

2017年12月，我國城市新增就業人數超過1300萬，城鎮調查失業率為4.98%，在經濟下行壓力較大，就業大力不斷增加的情況下，網約車解決了一部分人員的就業問題，新增許多全職網約車司機，網約車不同于出租車，沒有傳統意義上的成本壓力，實際運營成本也不算太高，網約車服務者只需要按照每單的價格支付一定比例的抽成，工作時間可以自己確定，工作強度不大，收益高于普通出租汽車，使得靈活就業人員和低收入人員有了增加收入的機會。

（三）網約車的出現促進了出租汽車行業轉型

由于我國出租汽車行業定位不準確，屬于公共交通工具還是高端出行工具？使得不同的人對出租車行業看法不一，近年來，出租車行業故意繞道、亂收費、隨意拼車的現象屢見不鮮，甚至出租車行業服務質量問題一度被推向風口浪尖。由于網約車擁有大數據管理評價體系，能夠準確篩選服務評分低的車輛，并制定了考核機制，使得網約平臺和乘客能判斷該車的服務質量和司機的綜合素質，一定程度上起到了督促網約車主規范提供服務的效果。

四、網約車監管的有效途徑

網約車的出現對傳統出租車行業發起了巨大的沖擊，目前我國對網約車行業采取最低準入標準的方式進行規制。實際上，對互聯網專車的監管不同國家采取不同的措施，大致包括以下四種模式：第一，注冊備案管理制度，不設準入門檻，以新加坡為代表；第二，將網約車作為一種新的類型，專門予以規制，以美國為代表（各州政策不同）；第三，將網約車納入私人出租車范疇，設立較低準入門檻，以英國為代表；第四，網約車屬于出租汽車范疇，牌照管制，否則為非法運營，以法國為代表。解決網約車問題的出路不在于將新出現的網約車加強管制，而在于對已經形成壟斷的傳統出租車行業放松管制，同樣達到了出租車司機和專車司機公平競爭目標，并且兩者的境遇都得到了改善，是在更加開放的管制環境中享有同等的法律待遇和機會。因此，應當借鑒美國模式，將網約車作為新的類型，專門予以規制。具體包括以下四個方面：

（一）加強行政監管

網約車是在傳統公共交通工具上迅速發展起來的新興事物，是對出行市場的補充，雖然網約車平臺使用了現代化技術，但仍然需要公權力的介入和監管。在服務平臺自我管理的基礎上，主管部門要加強網約車的監管。第一，要豐富監管方式，加強對網約車服務平臺的動態管理，可以網絡監管、實地監管并行的策略。第二，要完善監管體系，可以通過制定行業規章等手段加強制度建設。第三，行政主管部門可以對網約車服務平臺實行責任制度，使其明晰自己的責任和義務。第四，網約車服務平臺應當采取市場準入制度，行政管理部門應當根據網絡服務平臺的運營情況實行動態監控，制定切實可行的評價標準和獎懲措施。只有在市場能動和政府監管的配合下，網約車市場才能蓬勃發展。

（二）確定準入門檻

從事網約車服務的非營運車輛是兼職從事營運的車輛，為個人或家庭生活所用可能是主要或者部分用途。要求網約車都變更登記為營運車輛并不妥當。網約車的優勢在于整合社會閑置運力，機動性地提供運送服務。如果要求其都變更為營運車，整個社會的營運車規模將過于龐大，無必要也很浪費。非營運車輛從事網約車服務時，其性質應當是介于非營運和營運車輛之間的一種“準營運車輛”。主管部門仍應將其作為非營運車輛管理，但須制定特殊的監管規范，要求網絡平臺保證這類車輛在提供服務的時候，達到某種高于非營運車輛的安全標準、營運標準和保險要求。

同樣，網約車司機也不同于營運車輛的專職司機。他們是利用業余時間從事有償服務。網絡平臺可以根據政府監管要求核查其刑事背景、操守、技能、駕駛記錄等，并對其實施日常營運監督，要求其配置相應的責任保險等。網絡平臺也可以通過信息技術手段限定其服務的時長和時段，以避免成為事實上的專用營運車。鑒于網約車“準營運”特點，政府無須對網約車車輛及其司機實施行政許可，車主也不必申請工商營業登記。網絡平臺承擔直接管理網約車和其司機的義務，并承擔相應的法律責任。

（三）依法繳納稅款

國家從法律層面給與網約車合法地位，但是由于現行的納稅制度未能跟進共享經濟發展的步伐，稅收工作面臨的挑戰日益凸顯。第一，從納稅主體層面而言。網絡服務平臺、服務提供者、第三方支付都負有納稅的義務。第二，從確定稅率層面而言。“營改增”后交通運輸業的營業稅率為11%，現代服務業的稅率為6%，筆者認為應當盡快厘清網約車適用的稅率，營造“稅收公平”的社會環境。隨著互聯網共享經濟的發展，巨大的稅源正在形成，納稅是每一個公民的義務，稅收取之于民、用之于民。稅務機關應當以此為契機，積極探索共享經濟模式下稅收征管辦法，進一步明確共享經濟下納稅主體、課稅對象、服務性質為新時代的共享經濟創造良好的環境。

（四）加快平臺建設

行政機關督促網約車服務商對網絡服務平臺的建設力度，嚴格執行《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的規定，行使至60萬公里行使8年的網約車實行強制報廢。筆者認為，可以考慮通過對網絡服務平臺設定行業標準，細化網約車的服務時長、時段、地段，通過服務平臺加以引導，合理配置網約車數量和運力，使之與城市潮汐化出行需求相吻合，最大限度的發揮網約車優勢。

參考文獻：

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