論檢察官員額退出機制

摘 要 檢察官員額退出機制與入額機制相對應，是推進司法責任制改革必須建立的配套機制，也是促進檢察隊伍持續健康發展、維護檢察職業公平、落實司法辦案責任的重要保障。本文在闡明建立檢察官員額退出機制作用的基礎上，對影響員額檢察官退出的因素進行了深入剖析，闡述了退出員額的程序要求，針對退出人員的安置問題提出了相關建議，為建立員額檢察官退出機制提供了理論依據和設計思路。

關鍵詞 檢察官 員額 退出 機制

作者簡介：邱華鋒，中國政法大學法律碩士，無錫市濱湖區人民檢察院檢察官助理。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.164

近年來，全國各地檢察機關在推進司法責任制改革過程中實施了檢察官員額制，規定了進入員額的資格條件和工作程序，但員額檢察官退出機制的建立卻相對遲緩。入額機制與退出機制應該是相伴而生的，有進就有出，退出機制是員額制的重要組成部分，是全面落實司法責任制的不可或缺的一項制度。因此，對入額后出現的退出情形要加強研究，提前謀劃，找出對策，形成制度，穩定和深化司法責任制改革成果。

一、建立檢察官員額退出機制的必要性

（一）推動檢察隊伍健康發展的需要

檢察官員額制設計的初衷就是讓能辦案、愿辦案、辦案效率高的檢察人員入額，在檢察業務一線崗位直接辦案，承擔較重任務，同時享受相應的待遇。員額檢察官既是一種榮譽，更是一種責任，出現不在一線崗位或者不適合擔任員額的情況，就要退出員額。由于員額一旦確定，在一定時期內不能改變，因此，檢察官員額要實行動態的調整，不僅要從遴選入額的環節進行規范，還要從退出員額的環節完善相應措施，保證能進也能出，好比一個水庫，要想水庫的水成為“活水”，需要有進水閘，同時也需要有放水閘，一進一出使水庫的水流動起來。這樣，隊伍活力才能不斷迸發，實現檢察隊伍的自我凈化。另外，檢察隊伍需要考慮年齡梯次結構，員額制如果沒有退出機制，年輕人就看不到希望，要堅持騰出部分員額讓年輕人入額，不斷吸收優秀年輕人進入員額，推動檢察隊伍健康發展。

（二）維護檢察人員職業公平的需要

進入檢察系統從事法律業務工作的公務員一般要求法律本科以上學歷，通過國家司法考試、公務員考試等幾大關口，相對來說對人員的條件和素質要求較高，他們進入檢察系統后，希望有公平發展的晉升空間。根據入額管理辦法，進入員額必須要有一定的法律職務或累計年限的司法辦案經歷，初次入額遴選對資歷老的檢察人員具有絕對優勢。由于員額是固定的，定額后沒有缺額就不能遞補。如果入額后又離開一線辦案崗位或不適應崗位要求亦或能力無法勝任工作等，要及時退出，否則就無法形成公平競爭職業環境。如果沒有從事員額分內工作或能力不能達到員額要求的，卻享受員額制的待遇，這顯然是不公平的，不利于優秀人才向上流動、形成良性競爭。因此，入額后，要避免員額制成為“保險箱”，對檢察官每年進行考核，如果考核合格，保持員額，如果犯嚴重錯誤，由黨紀國法來處理；對那些沒什么錯誤，但工作不賣力、任務不完成、考核不合格的，就要退出員額，轉到其他工作崗位去，從而形成“能者上、庸者下、劣者汰”的良性機制。

（三）促進司法責任全面落實的需要

司法責任制的核心要求是“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”，即讓辦案的檢察官對自己的辦案行為負責。檢察官員額制是符合檢察機關職業特點的人員分類管理模式，其目的是激勵檢察人員多辦案、辦好案。完善員額制度，結合實際情況確定員額比例、遴選辦法、考核制度和退出機制，對落實司法責任制有著舉足輕重的作用。在明確各類檢察人員職責權限基礎上，建立“權責一致”的司法責任體系，構建科學合理的司法責任認定和追究機制，是落實司法責任制的核心。員額檢察官既是司法辦案的主體，也是司法責任制的主體，建立檢察官員額退出機制，讓真正想辦案、能辦案、辦好案的人員在員額內，把與員額要求不符的人推出員額外，讓真正“敢于擔當、敢于擔責”的檢察人員擔起責任和使命，對自己的辦案或決定負責，促進司法責任制全面落實。

二、影響檢察官員額退出的因素分析

影響檢察官員額退出的因素較多，采用某一標準不易進行全面劃分，各地檢察機關在制定退出機制時一般采用列舉法進行規定。從微觀入手解剖導致退出的因素，追根溯源，探明機理，有利于從本質上把握檢察官員額制的目的和功能，為檢察官員額退出機制的政策制定提供理論支撐。

（一） 從業限制

近年來，在司法實踐領域出現了許多司法人員和律師等人員的“夫妻店”、“父子店”，辦起了關系案、人情案。在個人利益和公共利益發生碰撞時，取個人利益而置公共利益于不顧的行為對于社會的公正而言是不允許的。采取“物理隔離”的方式剛性隔斷法官（檢察官）和律師等人員之間的紐帶，對保障司法公正有積極的示范作用。①因此，對成為員額檢察官的檢察人員實行一定的從業限制或準入“門檻”，從而將有可能影響司法公正的因素直接排除在外，從源頭上阻卻因人員關系導致的司法腐敗的發生，與中央下大決心全面落實司法責任制改革和堅定不移推進司法體制改革的要求基本一致。

員額檢察官的從業限制主要涉及單方退出問題。單方退出開始于上海、重慶等地法院針對司法不公案件中暴露的問題，探索建立法官和律師互為親屬的一方退出機制。2011年，最高人民法院出臺《關于對配偶子女從事律師職業的法院領導干部和審判執行崗位法官實行任職回避的規定（試行）》。至此，在司法責任制改革之際，全國多地法院和檢察院對單方退出問題進行了相關規定，如2015年上海出臺《上海法官、檢察官從嚴管理六條規定》。

單方退出應重點考慮兩個方面問題：首先是適用范圍問題，包括人員范圍和職業范圍兩種情況。人員范圍各地規定不相統一，如重慶檢察機關規定的是員額檢察官的配偶、子女，江蘇規定是領導班子成員配偶、子女和檢察官配偶，湖南規定的是父母、配偶、子女，廣東規定的則是配偶擔任律所合伙人等等，筆者認為，各地可根據經濟發展和司法環境等實際情況有所區分；職業范圍各地差異也較大，對近親屬從事律師需要單方退出的沒有爭議，鑒于某些領域和司法辦案關系較大，也需要納入規范范圍。筆者認為，在員額檢察官任職檢察院轄區開辦律師事務所、法律服務所或者從事律師、有償法律工作者、司法審計、司法拍賣、司法會計、公證等相關職業的，也應實行單方退出機制。其次是執行力問題。“破窗效應”顯示了制度的執行力問題，一個制度再好，如果沒有認真貫徹執行或者執行不到位，不但原問題不能有效解決，還可能衍生出新的問題。單方退出需要把好“入額”、“守額”兩大關口。把好入額關，就要把政策公布于眾，讓想入額的檢察人員做好選擇，確保完全符合條件才有資格遴選為員額檢察官。把好守額關，就要在員額崗位上出現近親屬進入律師等行業不符合員額條件的情況，檢察官必須按單方退出的要求作出選擇。在實踐中可由檢察院的紀檢監察部門負責監督執行，鑒于調查工作面廣量大、人員精力有限，可在檢察官入額時作出書面承諾：如有違反，或者隱匿、虛假等不實行為，將強制退出員額，并要接受相應的黨紀、檢紀處理，以最大效率執行單方退出制度。

（二）客觀條件

檢察官員額退出的客觀條件，主要指一定客觀條件出現時，員額檢察官自動失去員額身份，只待相關程序予以確認。客觀條件出現時，員額沒有了依附存在的前提，失去員額是必然結果。為了員額進出的規范性，客觀條件出現時，根據相關規定的程序進行員額退出的操作。

客觀條件的因素主要有退休、死亡、健康問題不能履職及辭退等。退休即自動退出員額的政策各地均已明確，在員額制改革初期，因政策不配套，解讀不夠具體，出現一些年齡較大的檢察人員爭入額情況，但是隨著政策逐漸明朗，口徑統一，他們了解到員額制績效獎金是在檢察官履職時期有、而非終身享有等情況之后，爭入額待遇的情況得到了改善。員額檢察官死亡，隨之失去員額檢察官身份，因為設置員額檢察官的目的不是授予榮譽，而是落實責任，為一名死者保留員額身份不僅毫無意義，而且擠占了員額檢察官名額。檢察官因患急性或慢性病等健康問題，耽誤正常履職，超過一定期限應退出員額，具體期限的設定需在充分調研的基礎上進行。辭退是檢察機關依照法律規定的條件，通過一定的法律程序，在法定的管理權限內作出解除檢察官職務關系的行為。辭退條件是公務員辭退制度的一項重要內容，具體包括五個方面②，同適用員額檢察官。

（三）主觀意愿

檢察官員額退出的主觀意愿，是指檢察官自愿退出員額。員額制改革后，員額檢察官待遇、地位提升，同時各級檢察院制定了職權清單，充分放權，保障檢察官依職權行使權力，權、利的到位伴隨著辦案的壓力和責任。權力、待遇和責任是相匹配的，對于員額檢察官，不僅辦案數量上有要求，而且辦案質量也必須經得起時間的考驗。主觀意愿是工作動力的源頭，直接關系到工作態度、質量和效率，只有主觀上愿意入額，愿意承擔辦案責任，才能更好地發揮員額檢察官辦案的能動性，如果主觀上沒有入額意愿而強迫其入額或者入額后又想退出，如果不給予考慮解決，很可能導致工作態度不正、工作敷衍、效率低下等情況。是否愿意擔任員額檢察官，每個人都有自己的現實境況和利益考量，對自愿退出檢察官員額的要予以理解，按相應程序辦理退出手續。因個人原因辭去員額檢察官職務是正常的，與有進有出、給能者機會的初衷一致，退出空出的員額，給了其他符合入額條件又想入額的檢察官助理機會，有利于發揮在辦案一線檢察官助理的積極性。

主觀意愿的因素主要有自愿辭去員額檢察官職務和辭職等。自愿辭去員額檢察官職務，主要是指檢察官因能力、壓力、精力、身體、家庭等各種原因而希望退出員額。一般辭去員額檢察官職務是繼續在檢察院擔任檢察官助理或司法行政人員；辭職是指員額檢察官根據本人意愿提出辭去公職，并經過任免機關批準，依法解除檢察官職務關系，同時失去公務員和檢察人員身份。各級檢察機關在深化司法責任制改革之際，應切實響應中央政策，配套落實收入分配、職業保障制度，以吸引和留住檢察人才。

（四）崗位適配

檢察官員額的崗位適配性，是指員額崗位相對固定，員額配置給辦案崗位，離開相應崗位即失去員額身份。一般來說，檢察官員額配置堅持以案定額、以崗定額，人崗相適、權責相適，員額向司法辦案一線傾斜，不同業務類別員額合理配備，兼顧不同條線業務的均衡發展。崗位適配問題是員額制改革的核心，員額是辦案崗位特有的，只有辦案崗位才能有員額，非辦案崗位不設員額，因此，若出現崗位不適配情形時仍保有員額則違背了員額制的本意，需退出員額。

崗位適配的因素主要有：一是轉崗，從辦案崗位轉至非辦案崗位。按照中央政法委和高檢院的要求，員額配置應當向一線辦案部門傾斜，辦公室、政工黨委、紀檢監察、培訓教育、司法技術等部門不得設置員額崗位。如員額檢察官轉崗至以上部門，即應退出員額。二是調任，調出本檢察院。調任包括兩種情形，一種是保持檢察人員身份，仍在檢察系統，調任去了上級檢察院或同級檢察院或下級檢察院。筆者認為，去了上級檢察院即喪失員額，如需再入額，應根據自身情況和上級檢察院員額崗位空缺情況按照相應程序辦理。去了同級或下級檢察院根據去向院的員額情況，可以重新確認員額；另一種是不保留檢察人員身份，但具有公務員身份，如去了人大政協或行政機關等單位任職，這種調任情形即應退出員額。三是轉隸，轉隸主要是政策因素，是一支隊伍整體轉配給另一單位，與個人調動有較大區別。根據國家監察體制改革的部署要求，檢察院反貪、反瀆、預防隊伍轉隸至新成立的反腐敗機構監察委員會，以整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。目前，北京、山西、浙江已經先行先試，先后成立了監察委員會，并完成了人員的轉隸。其他省市的轉隸工作待國家監察法修訂，成立監察委員會后也會全面開展。反貪、反瀆、預防部門的員額制檢察官轉隸出去，即成為非檢察人員，也即失去員額檢察官身份。

（五）履職要求

檢察官員額的履職要求，指通過考核員額檢察官履職情況，評價檢察官業績和職業道德，履職達不到基本要求符合退出條件將退出員額。履職要求是實行員額制的關鍵，讓最有能力、最適合辦案的檢察人員進入員額，其履職情況直接關乎司法案件的生命。為規范檢察官辦案績效考核工作，建立科學合理的檢察官業績評價體系，各地相應出臺了《員額檢察官辦案績效考核量化規則》。履職評價具有一定的彈性，其具有激勵功能，科學規范的考核激發人的潛能，讓人的主觀能動性充分發揮作用，激勵檢察官去追求良好的辦案質量、績效，這也是員額檢察官制度的價值所在。對于考核認定履職達不到員額崗位的基本要求的，輕則關聯績效獎金、等級晉升等福利待遇，重則需退出員額。

履職要求的因素主要有司法辦案和職業操守兩大方面。司法辦案方面，通過對檢察官辦案的數量、質量、效率和效果等進行考核，如果認定員額檢察官能力不能勝任或不適合司法辦案崗位，則應當退出員額，主要表現為辦案走形式、走過場，沒有實際辦案，出現掛名辦案、委托辦案等偽辦案、辦案名實不符的情況，不能獨立辦案，無正當理由不能完成最低辦案量，辦案質量不達標，發生嚴重辦案事故等。職業操守方面，主要反映為職業道德、遵紀守法、廉潔自律等，對員額檢察官的職業操守應與其待遇和地位相符，規定更高的標準要求，檢察官需帶頭奉行廉潔自律，遵守紀律作風規定，對其品行如誠信記錄、行為規范、生活作風等作一定的要求標準。如江蘇省明確全體檢察干警不得違反規定經商辦企業，不得組織和參與各種集資活動等等，員額檢察官應帶頭遵守，違反以上規定要退出員額。出現違法犯罪不能繼續任職，受到黨紀、政紀檢紀處分，違反檢察職業操守，嚴重損害檢察職業形象等情況，需退出員額。

三、檢察官員額退出的程序要求

程序正義是實體正義的保障。檢察官員額退出的程序性規定是員額退出的實體性規定的保障。對程序的要求主要體現以下三方面：

（一）規范性

退出程序是退出機制的重要構成部分。對退出程序作出明確規定，有利于保障員額檢察官有序退出，退出機制正常運行。“法官經過了多重篩選進入到最終員額之內，其退出如果沒有一套穩定、嚴謹的態度，不利于法官的職業穩定，也與我國法治精神相違背”。③同理，如果員額檢察官退出沒有嚴謹的程序性退出制度，退出將沒有章法可循，使得檢察官的退出缺乏法理依據，操作混亂無序，隨意有失權威，進而危害到既有檢察官群體的穩定性，不利于員額制改革的順利實現。因此，與遴選入額程序同樣重要，退出程序規定需要細致明確具有可操作性。

（二）對稱性

與入額程序相對應，退出程序在規格、決策等方面同樣嚴格有序。各級檢察院員額檢察官退出員額的，由政治部（處）及時報省檢察官遴選委員會備案，基層檢察院逐級層報。自動退出的，按照有關規定履行免職程序。辭職或自愿辭去員額檢察官職務的，由本人向政治部（處）提出書面申請；考核退出的，由考評委員會進行考察核實，綜合分析案件評查、考核、檢察官司法檔案等資料，作出客觀公正評價和準確認定，對不適合擔任員額檢察官的，應當向本院黨組提出退出員額的意見。提出退出員額意見前，應當聽取當事員額檢察官的陳述意見；懲戒退出的，由紀檢監察部門進行調查核實，報請本院檢察長決定后，移送省檢察官懲戒委員會審議。省檢察官懲戒委員會根據查明的事實，提出是否退出員額等處分意見，院黨組根據建議作出最終的處理決定。

（三）救濟性

有權利必有救濟，當事人在自身的權利受到侵犯時，應當賦予其救濟的機會，即賦予退出員額檢察官最后申辯的機會。這樣既能有效維護當事人免遭不合理的評價導致退額的風險，也能有效督促考評主體科學公正的評估。④當事員額檢察官對本院黨組作出退出員額的決定不服的，可以依照有關規定申請復核。對復核結果不服的，可以按照有關規定向上一級檢察機關提出申訴。復核、申訴期間不停止決定的執行。本院黨組和上級檢察院對當事檢察官的異議應認真對待，當面聽取陳述或查閱書面材料，復核相關事實情況，必要時調取相關證據，最后形成一事一議、一人一檔制度。對有利害關系人采取回避制度，復核申訴期間的調查全程留痕，最后形成有理有據、說服力強的決策，避免侵害員額檢察官的合法權利，做好正當權利的應有保障。

四、退出員額的人員安置問題

退出員額的人員安置問題主要指因不適合司法辦案崗位退出員額的人員去向。因不適合員額崗位，應調離檢察官辦案工作崗位，堅持個人意愿與組織統籌相結合，轉任檢察官助理或司法行政人員。要妥善解決退出員額的檢察人員的職業發展和薪酬待遇。在做好思想動員工作基礎上，積極爭取黨委、人大、政府的支持，妥善安排、分流到新的工作崗位，充分發揮特長和才干，做到人盡其才。⑤

筆者認為，退出員額的人員安置有兩點需要引起重視：一是建立檢察輔助人員與檢察官雙向流通制度。檢察官因考核退出，只是對其某一時間段的能力和表現的評價，認為其不勝任員額工作，但經過學習培訓和辦案經驗積累，很有可能再具備員額辦案的能力。“退出員額不能永久剝奪其再次入額的權利，那樣容易使人喪失斗志，失去工作的積極性。”⑥因此，員額檢察官退出后不能設定為終身退出，要給退出的檢察官希望和鼓勵，在檢察官員額出現空缺時，只要符合條件，仍然具有競爭員額的資格，這符合人才正常流動的客觀規律，保障檢察人員的職業安全感。要讓從檢察官助理遴選為員額檢察官和員額檢察官退出成為檢察官助理成為常態，在助理和檢察官之間建立銜接機制和雙向流通制度。這有利于相互之間的競爭，也能激發曾經員額退出者重拾信心。筆者認為不適合員額檢察官辦案崗位退出員額的，退出員額3年后，工作成績、德才表現突出，符合員額檢察官入額條件的，可再報名參加入額遴選。二是從律師、法學專家中選拔的員額檢察官的去向。從律師、法學專家中選拔的員額檢察官，同樣適用員額退出機制。對于其因不適合司法辦案崗位需要退出的，要充分尊重個人意向，一般遵循“從哪來回哪去”的方式，即以前是律師的可繼續回去當律師；是高校的法學老師，繼續回到高校擔任教師。檢察機關要和司法行政部門、相關律師事務所、高校做好溝通聯系工作，妥善解決他們的去向問題。同時，因遴選為員額檢察官，相應具備了公務員身份，對于愿意留在檢察院，從事檢察輔助或司法行政工作的，可根據院內人員結構情況，召開院黨組會研究決定。

注釋：

①周強.法官任職回避“單方退出機制”的反思.蘇州大學碩士學位論文.2012.

②《公務員法》第83條規定：有下列情形之一的，予以辭退：（一）在年度考核中，連續兩年被確定為不稱職的；（二）不勝任現職工作，又不接受其他安排的；（三）因所在機關調整、撤銷、合并或者所減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排的；（四）不履行公務員義務，不遵守公務員紀律，經教育仍無轉變，不適合繼續在機關工作，又不宜給予開除處分的；（五）曠工或者因外出、請假期滿無正當理由逾期不歸連續超過十五天，或者一年內累計超過三十天的。

③④李由.員額制背景下法官制度改革若干問題研究.中共中央黨校碩士學位論文.2016.

⑤林國強.員額檢察官單方退出需解決好三個問題.人民檢察.2016（23）.

⑥宗志強.如何構建和完善員額制改革下的法官選拔和退出機制.山東審判.2015（1）.