天然氣產業上游引入競爭的法律機制探討

摘 要 我國正處于經濟轉型的關鍵時期，我國天然氣產業要打破壟斷，真正釋放天然氣產業的活力，就必須首先在天然氣產業的上游領域尋找突破口，在上游階段引入競爭，開放上游市場，打破產業市場的競爭壁壘。政府轉型，放松天然氣產業上游勘探、生產的進入管制，切實開放天然氣上游的勘探生產，在天然氣產業的上游形成真正的競爭性市場結構，從而實現對所有潛在市場主體不歧視、平等對待，使得民營資本能夠真正參與天然氣上游的競爭。

關鍵詞 天然氣 產業 上游領域 競爭 法律機制

作者簡介：李莉，西北民族大學。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.158

一、我國天然氣產業上游市場現狀

首先，當前中國的經濟已經進入了新常態，能源資源約束已經越來越大，原來的高耗能、高污染的經濟發展模式已經行不通，民眾對于優質的生活環境的呼聲也日趨高漲。而在我國當前的技術水平及資源儲備情況來看，天然氣成為了替代煤的最佳選擇。雖然，我國目前已經放開頁巖氣勘探的準入，但民營資本仍然受到各種各樣的限制。

其次，從市場結構方面分析，我國的天然氣市場結構屬于寡頭壟斷。天然氣作為一種世界公認的清潔礦產資源，根據我國有關法律規定其所有權由國家享有。天然氣產業的上游領域包括勘探和開采兩個方面，在法律上對應的是探礦權和采礦權。探礦權指的是勘探礦藏的權利，采礦權指的是開采礦藏的權利。從民法上來講，探礦權和采礦權均屬于一種用益物權，都具有占有、使用、收益、處分等權能。根據我國法律的有關規定，對在天然氣產業上游涉及的勘探和開發兩種物權實行許可證制度。但實際上，在我國勘探和開采許可證基本上都是由中石油、中海油以及中石化三大國有石油公司控制，其他民營企業由于種種原因的限制，基本上不可能獲得勘探和開采許可證。換言之，我國的天然氣產業上游領域基本由三大國有石油公司掌握。

再者，我國的天然氣市場還普遍存在行政壟斷。截至目前，我國的天然氣立法普遍缺乏系統性，法律規定也相當分散。我國沒有專門的天然氣產業立法，也未形成相對獨立、比較完整的天然氣法律法規體系。這就使得我國有關天然氣產業的立法效力層級普遍不高。從而也就為諸如天然氣勘探、開采權的行政壟斷，在天然氣產業上游領域實行嚴格的市場準入限制等提供了便利。

最后，我國目前的天然氣產業法中缺少天然氣產業引入競爭的市場準入制度、市場交易規則以及退出機制等與產業競爭相關的規定。生產要素市場的不完善，必然會導致無法形成有效競爭的市場結構。

二、我國天然氣產業上游市場現狀存在的問題

由于我國的天然氣產業長期處于一種壟斷經營的模式，缺乏對引入市場準入、市場交易規則等制度的構建，使得我國的天然氣產業在發展過程中遇到了較多的問題。其中較為突出的問題包括：

（一） 天然氣產業的生產經營效率不高

在壟斷行業由于基本沒有競爭壓力，企業改革創新的動力不足，普遍存在效力低下的問題。我國的天然氣產業由于長期被中石油、中海油等三大石油公司長期壟斷勘探、開發權，導致其他民營資本無法參與競爭。這也就使得天然氣上游市場沒有競爭的活力。而三大石油公司憑借自身的壟斷優勢，也基本沒有提供生產經營效率的動力。

（二）我國能源結構的優化嚴重受到了我國天然氣產業發展滯后的制約

天然氣作為一種新型的清潔能源，在我國有著豐富的儲量。為了響應政府優化能源結構，保護生態環境的號召，我們完全可以將天然氣作為我們國家的主要能源資源，以實現降低對煤等易造成環境污染的能源資源的使用。但由于我國政府目前僅開放了頁巖氣的勘探和開采許可制度，并且還對進入該行業的民營企業進行了嚴格的限制。由于天然氣產業是一個投資收益周期較長的產業，以及國家相應的配套設施不健全等因素的影響導致很多民營企業都望而卻步。因此，天然氣產業就自然出現了自然壟斷，發展緩慢等現象。也就嚴重制約了我國能源結構的優化。

（三）行政壟斷因素的推動下，在天然氣產業上游存在著明顯的“溢出效應”

即行政壟斷、自然壟斷的弊端不同程度地蔓延到與其業務相鄰近的行業之中，從而在一定程度上阻礙了市場競爭機制的正常運轉。加之，國有企業大都存在大規模的國有資本以及使其保值增值的壓力，這反過來又會使得壟斷行業的溢出效應更加劇烈。

（四） 我國對于天然氣產業的專門立法，目前主要有《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》等十余部法律條例、規章以及其他相應的法律規范

此外，質量管理、環境保護以及工商管理等方面的法律法規也大都對天然氣產業的相應領域作出了具體的規定。這些法律法規涉及了天然氣產業的礦權及其轉讓、資源管理體制等各個領域，初步在天然氣產業形成了以上游領域為主的法律法規體系。但是隨著我國對天然氣資源的進一步開發、利用，現有的有關天然氣的法律就不足以適應社會的需要。因而，也就在一定程度上，加大了民營資本進入天然氣產業這種壟斷行業的難度，遏制了天然氣能源資源的勘探、開發等產業發展的活力。

三、天然氣產業上游領域引入競爭的重要性

任何法律法規、政策的出臺都必須以經濟基礎作為最基本的考量因素。在我國，對產業結構優化調整的決策、調整因素等的決定基本上都是由政府作出。這不僅使得我國的國有資本過度集中，擠壓了民營企業的生存空間，而且還容易導致低下的運行效率，進而使得整個社會的福利受到減損。加之，我國的天然氣產業市場屬于寡頭壟斷的市場結構類型，所以才導致了我國天然氣產業的高投入、低產出。

從我國的國情出發，我國天然氣能源資源儲量豐富，人口眾多，對資源的需求量大，我國的天然氣產業市場的活力不足，還存在有巨大的發展空間。因而，在國有的三大能源公司占據市場之外，再引入民間資本進入天然氣上游的競爭、增加參與天然氣勘探、開采的競爭企業的數量也是可行和可能的。因為，民營資本或者民營企業進入我國的天然氣產業、參與天然氣產業勘探、開采權等的市場競爭，不僅有助于在我國形成民營能源企業與國有能源企業競爭的局面，而且還有助于激發市場活力，在天然氣產業的上游領域形成多元產權的市場結構。同時，根據美國等國外發達國家關于天然氣產業市場成熟的市場經驗，天然氣產業上游的勘探、開采領域也屬于可以放開競爭的產業鏈環節。在天然氣產業上游生產領域放寬市場準入、開放市場，允許有資質的潛在的新企業進入天然氣產業的上游生產領域，在天然氣產業上游的勘探、開采等生產領域形成競爭機制。不僅有助于推動我國能源產業的革新，而且有助于推動天然氣產業的進一步發展。美國的頁巖氣革命也啟示我們即使是小企業也能通過不斷地研發實現巨大的技術突破。

其次，日益嚴重的環境污染，使得國家不得不開始重視對清潔能源的使用。天然氣作為我國目前儲量最豐富的清潔能源。受我國政府政策的影響，使得我國天然氣產業在自然壟斷的基礎上，還形成了行政壟斷。但從我國作為東亞第一能源消費大國、天然氣的供給嚴重不足的現狀以及國家長遠的發展來看，這種壟斷從長遠來看，是非常不利于我國天然氣產業的健康發展的。因此，在天然氣產業的開采、勘探等領域實行競爭，允許除國企以外的其他符合條件的企業參與天然氣產業的市場競爭就顯得非常有必要。

四、引入競爭的法律保障機制探討

（一）對《反壟斷法》等進行完善，以實現政府職能轉變

政府的職能轉變是引入第三方準入制度的關鍵。首先，實現政府職能的轉變，有賴于法律制度的引導。由于法律自身的特性，使得它可以對政府的行為制定一個明確的框架，對政府的不正當行為予以糾正，從而保障公共利益。其次，實現政府職能的轉變，還有賴于制度的變遷。就天然氣產業上游而言，英美國家的成功經驗表明，放開天然氣產業上游的勘探、開采權更有利于釋放天然氣產業的活力，以促進天然氣能源資源產業的發展。但我國目前針對天然氣能源資源產還沒有進行專門的立法，對天然氣的管理主要依靠《礦產資源法》以及國務院頒布的一些行政法規來實現。正是由于行政法規、規章等抽象行政行為才引起了我國天然氣產業的行政壟斷。并且，根據《礦產資源法》自身的規定，本身就決定了不同性質的企業在獲得礦產開采權時的極大的不平等。所以，就必須對《礦產資源法》進行修改，以打破民營企業進入礦藏開采、勘探領域的藩籬。以及對《反壟斷法》進行完善。因為，抽象行政行為在我國是不可以訴訟的。但是，《反壟斷法》卻專門對行政壟斷作了規定。因此，對《反壟斷法》進行完善，對實現政府職能轉變，實現天然氣產業的切實開放具有實際意義。

（二）設立獨立的監督機構

我國目前所設立的天然氣產業的監督管理機構普遍缺乏獨立性，監管機構的目標與職能分散，監管不透明、不公開，政策制定與監管職能未分離等缺陷，使得監管機構形同虛設。無疑，這會對天然氣產業上游市場的市場準入、退出機制等產生很大的影響。因此，設立獨立的監管機構，使其與其他行政職能部門相分離，可以在很大程度上，為實現天然氣產業在上游領域的勘探、開采等競爭發揮很重要的作用。如對天然氣能源資源的上游領域的勘探、開采權設立許可證管理制度，不僅有利于實現對礦業權進行流轉、獲取，而且還可以促進實現天然氣產業上游市場化目標的達成。

（三）制定專門的《天然氣法》，切實落實相關政策

雖然，我國目前在諸多法律中都有規定與天然氣有關的法律。而且從我國近年來發布的有關天然氣產業的政策、規劃、意見等規范性文件來看，我國一直都鼓勵民營資本進入天然氣產業上游的勘探開發等礦產資源領域。但由于與天然氣有關的立法相對分散、立法層級較低，缺乏執行力，使得這些這些產業政策、規劃、意見等大都無法具體落實。因此，為了切實推進我國天然氣產業的發展，實現天然氣產業上游領域對探礦權等的開放，我國就很有必要制定專門的《天然氣法》，對民營資本進入天然氣產業上游的勘探、開發等領域的準入制度、退出機制等作出明確的規定，以及為有關政策的實施保駕護航。

五、結語

綜述所述，我國天然氣產業在上游領域是寡頭壟斷與行政壟斷相結合的。從長遠看，不利于釋放我國天然氣產業的活力，促進天然氣產業的發展。因此，為了實現節能減排，保障我國的能源安全，促進天然氣產業的健康發展，對《反壟斷法》等法律進行完善，制定專門的《天然氣法》，敦促《能源法》的盡快出臺，以實現在天然氣產業的上游領域引入競爭的法律機制就顯得非常重要。

參考文獻：

[1]梁亞輝.中國天然氣管網第三方準入制度研究.華東政法大學.2015.

[2]李玉紅.我國天然氣產業引入競爭的法律規制.華東政法大學.2015.

[3]顧功耘主編.經濟法教程.上海人民出版社、北京大學出版社.2007.

[4][美]史蒂文·瓦戈著.梁坤，等譯.法律與社會.中國人民大學出版社.2011.