淺談西部鐵檢機關協同聯動機制的架構模式

閆沛垠 李孟勛

摘 要 加強西部鐵檢機關之間的協同聯動工作既是發揚鐵檢善于協同的傳統，進一步突出鐵檢跨區的特色，也是主動適應國家“一帶一路”倡議部署，深化司法改革的必然要求。通過西部鐵檢協同聯動機制建立，發揮利用鐵檢機關在人財物方面的資源，充分發揮鐵檢的跨區聯動辦案優勢。本文對協同聯動的現狀分析、加強協同的必要性及如何實現協同聯動的方法幾方面進行探索，期待引起廣大同仁對跨區檢察理論和區域檢察協作的深入研究。

關鍵詞 跨區域 檢察 協同聯動 檢察合作

作者簡介：閆沛垠，甘肅省武威鐵路運輸檢察院檢察長；李孟勛，甘肅省武威鐵路運輸檢察院副檢察長。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.138

伴隨著1987年鐵路檢察機關的第一次改革，鐵路檢察機關從全國鐵路檢察院統一領導下開展工作的“大協同模式”，變為各省主管業務，各路局主管人、才、物等保障“小協同模式”。2012年全國鐵檢機關二次改革，全國鐵路檢察機關脫離鐵路，成為省院直管的模式。對于像蘭州鐵路運輸檢察分院這樣跨三省（自治區）管轄的鐵路分院，西寧、銀川兩個基層院人的人財物等交所在省檢院管理，形成了事實的“不協同模式”。鐵檢機關雖然分布于全國各地，過去由于協同而聯系密切，各院之間親如兄弟，干警個人之間感情十分深厚。伴隨著司法改革的深入，鐵檢機關之間的聯系局限于個人之間感情聯絡、業務上簡單的協作、業務比賽等，鐵路院之間、干警之間的聯系大幅度減少。近年來，借以維系感情的老同志的相繼退休，鐵檢機關之間越來越生疏。我國的司法改革則要求鐵檢機關實行積極的跨區檢察，以克服“地方保護主義”的不足，在更大范圍內的實現司法公正。因此，鐵檢機關有必要加強彼此之間的聯系，發揚跨區辦案的歷史傳統，建立聯動協作的工作機制，充分利用各院人才、信息、資源、辦案等方面優勢，建立起有中國特色的跨區協同聯動機制。本文從西部鐵檢機關協同聯動的現狀分析、加強協同的必要性及如何實現協同聯動幾方面進行探討，期待對跨區檢察和區域檢察合作理論深入探討，并與廣大同仁商榷。

一、西部鐵路檢察機關之間協同聯動的現狀分析

過去我們常說“鐵檢是一家親”。親的基礎是牢不可破的“鐵路情結”，人員之間的聯系走動多，許多鐵檢機關工作多年的老同志，特別是父母也在鐵路工作的人員，他們對于其它院的情況如數家珍，使鐵檢人員在案件交流、工作協助中暢通無阻。相反，由于與地方檢察機關聯系少，關系比較生疏。但是，伴隨著鐵路主輔分離、檢察體制改革，鐵路檢察機關歸屬當地管理的變化，鐵路檢察機關之間聯系急劇減少。現結合我院偵監、公訴、職偵三個業務，將西部鐵檢機關的協同聯動狀況具體分析如下：

（一）人員培訓交流

在鐵檢院之間交流，過去以開會、學習、培訓、辦案的方式進行廣泛的交流活動，使分院下屬的各基層院業務人員每季度至少見面一次，形成人員人人熟識的狀況，業務方面協同比較容易實現。從《蘭鐵檢察機關公訴交流事由統計表》可以看出，在2006年度，基層院公訴部門的人員平均每月至少有一次直接交流的機會，在會議培訓比較密集的年初與年末，一月有好幾次機會，人員之間比較熟悉，交流溝通十分順暢。到了2011年公訴人員的交流數量下降68.75%（與2006年相比），到了2016年則下降93.75（與2006年相比），下降幅度遠遠超出了合理的范圍。

從人員情況具體分析：科員交流下降幅度最大，以2006年交流11次計算，到五年后的2011年度，交流下降82%，到了2016年降為零（其實2012年后情況基本相同）。從表二可以看出，一名2006年參加工作的公訴科人員，二年內參加分院系統業務交流10次以上，分院外交流5次，同期科長交流機會更多。一名2011年入院的公訴人員，二年內在分院內業務交流2次，分院外交流0次，在分院系統內尚達不到彼此熟識程度。一名2016年入院的年輕人，二年沒有一次機會，科長之間的接觸僅為1次（內容為鐵檢培訓）。從人員之間的頻繁交流互動，變成沒有直接的交流了，分院內業務部門尚且如此，跨分院就更加生疏。所以，加強西部鐵檢機關之間的人員交流，尤其是主要業務部門人員交流，是建立西部鐵檢機關的協同聯動最緊迫的任務。

（二）業務配合情況

在西部鐵檢各院之間業務配合交流中，偵查監督部門每年一次的車交案件立案監督是最常見最成熟的業務交流形式，也是在鐵檢體制改革下保持的交流。從統計表三可以看出，2011年與2006年相比，偵監交流量下降了25%，到2016年下降了50%，與公訴交流下降93.75相比，降幅比較小。其次是職務犯罪偵查工作的中協助調查取證。因為受辦案特點的影響，年度的波動性大，交流范圍限于辦案地檢察機關，且由于職務犯罪偵查取證的保密性特點，交流得并不廣泛和深入，交流的隨機因素較大。公訴部門跨分院交流活動較少，主要的交流形式為參加全國公訴人大比賽的選拔工作各業務。但是從2011年以后，就沒有交流了，無法統計下降比例。具體情況如下表：

表三：武威鐵檢院跨分院交流情況統計表

（三）其它形式交流

其它形式的交流主要是理論研討、開會、個人旅游等，因參加人員規律性少，參會人員多為院領導，統計數據對于具體業務參照作用小。過去，鐵檢院之間業務部門的交流頻繁一個重要原因是有鐵路免票，鐵檢各院之間交流活動成本低，而現在交流減少一方面由于免票的取消，交流成本有所增加。另一方面出行方式的多樣化，許多人采用了飛機、自駕等交通方式出行，聯絡的便利性下降。此外是年青干警個性特立獨行的，主要運用以網絡形式，導致傳統的鐵檢人員直接交流減少。

二、西部鐵路檢察機關之間強化協同聯動的必要性

加強鐵檢機關之間的協同聯動工作既是發揚傳統，形成特色的要求，也是深化司法改革的必然要求，通過協同聯動機制，最大限度地發揮鐵檢機關在人財物方面的優勢，發揮跨區作戰的傳統，主動適應國家“一帶一路”倡議，為鐵檢跨行政區劃檢察進行積極探索。

（一）建立西部鐵檢機關協同聯動是發揚鐵檢光榮傳統，突出鐵檢特色的需要

鐵檢機關曾經在全國鐵路運輸檢察院的統一領導下工作，彼此有協同作戰的光榮傳統。鐵路檢察機關與地方檢察機關最大的區別就是各院聯系多，業務協同能力強，個人感情深厚。因為聯系范圍廣大，鐵檢各院情況均不相同，在解決問題時聽取其它院的意見，往往會有正反兩方面的經驗教訓，能大大大豐富解決問題的方式方法，加強解決方案的針對性與可行性。因為鐵路流動性的特點，鐵檢人員思想解放，處理問題相對靈活。通過不同院之間的信息交流、工作交流、個人感情交流，解放了思想，提高了工作效率與效果。鐵檢全面移交地方檢察機關之后，鐵檢機關之間的聯系數量急劇下降，聯系聯絡的方式更加單一（主要是參加鐵檢廳培訓），已經受到地方檢察機關“老死不相往來”思想影響，消極看待相互交流活動。在跨行政區劃檢察即將建立之際，鐵檢機關加強相互交流，不僅能促進工作發展，還突出鐵檢的傳統與特色。廣大西部鐵檢機關由于當地的經濟發展水平較低，面臨檢務保障不足、人員結構老化、知識儲備不足、案件數量大幅度減少、應對司法改革心理準備不足等共同的話題，“他山之石，可以攻玉”，通過各鐵檢院之間的交流互動，有利于突破工作瓶頸，解決改革發展難題，重振鐵檢發展信心。

（二）建立西部鐵檢機關協同聯動是深化檢察改革，強化法律監督的需要

我國的司法改革實行積極的跨行政區劃檢察，以克服“地方保護主義”的不足，在全國范圍內的實現法律執行的統一，實現司法公正。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》也要求：探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨區域案件。中央改革領導小組已通過《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》指出：探索設立跨行政區劃的人民法院、人民檢察院，有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾，保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理，特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。最高人民檢察院提出通過“跨行政區劃檢察院”辦理特殊的訴訟案件，完善我國司法管轄體制的方案。隨著司法改革的深入，通過跨區檢察的形式來克服地方保護主義、維護司法公正的作用日益顯現。鐵檢機關本來就有跨區辦案的傳統，一個基層院的管轄范圍通常會跨越幾個市，甚至幾個省。以武威鐵檢院為例，管轄跨越3省西部5市38個縣區。在司法改革過程中彼此在行政管理方面的聯系日益松散的時候，更應當主動加強各自的聯系，通過聯系形成法律監督工作的“千里眼”“順風耳”，加強立案監督、職務犯罪偵查監督等各方面的工作。對于近兩年在全國鐵檢開展的職務犯罪交叉辦案，例如我院先后辦理了四起涉及太原鐵路局干部的行賄案件，通過與太原鐵檢分院、太原鐵檢院配合，解決了異地取證、異地訊問等許多實際困難。通過加強辦案地鐵檢院的協同聯動，能夠有效地降低辦案成本，提高偵查工作效率。在職務犯罪偵查權移交監察委員會之后，鐵檢機關的主要職能將會轉變為公訴權和監督權兩個方面，尤其法律監督權更加注重信息交換，西部檢察機關的協同聯動將成為重要的作息交換平臺，能夠有效地開展對職務犯罪偵查權的監督，防止偵查權的濫用，特別是防止變相羈押犯罪嫌疑人等妨害人身自由的行為的發生。

（三）建立西部鐵檢機關協同聯動是充分發揮人財物優勢，實現鐵檢資源利用最大化的需要

西部鐵檢機關占全國國土面積的一半以上，面臨著地廣人稀點多線長、自然環境和辦案力量不足的實際情況，無論是辦案還是辦理事務，都將主要的精力花在路上。通過西部鐵檢各院的協同聯動機制，分享信息情報，協助調查取證，交流工作經驗，全面統配人才辦理大要案等方面將大有可為。我國近年來在其它部門建立的協同聯動工作機制，給西部鐵檢機關協同聯運提供許多寶貴經驗。例如，2016年2月份，中央軍委將原來的七大軍區改為五大戰區，實現軍委管總、戰區主戰、軍區主建的格局，打通了各軍種之間相互隔離，形成了聯合指揮作戰能力，從而大大提高部隊的戰斗力。又如，由我國提出的“一帶一路”倡議略構想，通過各國之間基礎設施的互聯互通，人員之間的交流互動，打通了各國之間的隔閡，形成沿線各國間的戰略互信，為世界打造了一個和平發展共贏的經濟合作帶。特別是“一帶一路”倡議將“邊疆”變成戰略的“前沿”，為中國西部注入了新的活力，也為西部鐵檢發展提供戰略機遇。又如，在“京津冀”在區域協同發展的建設中，通過打破地域限制，實現各地互聯互通，形成了優勢互補、互利共贏協同發展的新路子。歷史經驗證明，相互溝通能增加理解，合作能夠實現共贏。西部鐵檢機關都存在著協同聯動強烈愿望，現在進行的“西部鐵檢論壇”得到西部各院響應就是一個良好的證據，建立西部鐵檢協同聯動檢察的好處，所發揮的積極作用一定會遠遠超越我們現在的設想。基層跨行政區劃檢察院成立后，行政抗訴、環境污染、公益訴訟等有天然的跨行政區域的特點，西部鐵檢機關的協同聯動機制建立后，能充分發揮本地與異地兩個辦案優勢，在司法公正與效率兩方面取得良好成效。

三、架構西部鐵檢機關協同聯動機制的模式

西部鐵路檢察機關雖然有著協同聯動的強烈愿望與現實必要性，只有建立起協同聯動的工作機制后，才能發揮出協同聯動的效果。西部鐵檢院共有7個分院及20個基層院，地域分布在全國12個省（市、自治區）內，協同聯動后效果顯著，但協同聯動的難度較大，我們作為一個基層院從辦案的實際出發，提出一個關于加強西部鐵檢協同聯動機制的初步架構，同仁商榷：

（一）成立“西部鐵檢協同聯動工作聯絡小組”

根據西部鐵檢分布在12個省（市、自治區）的實際情況，避免“群龍無首”的情形發生，保持鐵檢交流的穩定發展，我們建議，以《西部鐵檢論壇章程》為基礎，成立“西部鐵檢協同聯動工作聯絡小組”，成員包括蘭州、烏魯木齊、成都、西安、昆明、太原、呼和浩特七個鐵檢分院的所屬20個基層院，由“西部鐵檢協同聯動機制工作聯絡小組”統一領導工作。考慮到西部鐵檢機關自主組織的特點，確定組長由各分院進行輪流擔任，負責日常的聯絡聯系工作，并完成當年“西部鐵檢論壇”論題的設計和論壇的發起。

（二）確定工作重點

為了發揮西部鐵檢機關的協同聯動效果，有必要確定工作的重點，我們本著從實際出發、從小到大、從虛到實的原則，將“西部鐵檢協同聯動機制工作聯絡小組”主要內容暫時確定為以下幾點：一是開展犯罪線索、信息、情報的交換工作；二是協助開展“站車交接”案件的立案監督與日常檢查工作；三是開展職務犯罪協查，協助取證工作；四是開展大要案庭審觀摩、公訴人的培訓、業務競賽等業務交流工作；五是召開司法改革等重點專項工作經驗交流會；六是其它工作。

（三）建立案件線索、重要信息、專項活動相互通報制度，并逐步加強信息平臺建設

各分院之間定期通報工作情況，為其它院提供參考作用。在條件成熟之后，可以建立“西部鐵檢信息通報”的電子刊物，由年度組長（聯絡人）編纂后分發各院參考。對于案件線索包括職務犯罪案件線索，建議由相關院之間直接交換，不通過聯絡人交換，以實現線索保密。各院（包括分院與基層院）應當確定一至二名聯絡人，進行各院之間的信息交換工作。“西部鐵檢協同聯動機制工作聯絡小組”要加強信息交換平臺的建設。在沒有建立交換平臺之前，可利用現有設備、互聯網開展交流工作。例如，偵查監督部門要利用2015年開始使用“全國鐵檢機關鐵路站車交接案件應用系統”（屬于檢察機關統一業務應用系統下運行的子系統），能夠實現西部鐵檢機關之間站車交接案件的信息交換工作。

（四）開展專項活動，加大人員培訓、交流、使用工作

以人為本是當代最重要的管理觀念的轉變，西部鐵檢院要通過形式多樣的專項交流活動，加強院與院之間，干警之間的友誼，為我們協同聯動奠定堅實的基礎。2010年，在由成都分院舉辦的“鐵檢公訴人論辯賽”效果良好，只可惜中斷了。西部鐵檢協同聯動之后，要開展公訴人論辯賽培訓交流，對于公益訴訟、環境污染、食品安全、民事、行政抗訴等案件組織觀摩庭，實現共同培養業務人才的目的。在條件成熟的情況下，對大要案可以實行跨分院調配人才。例如，蘭鐵檢察分院過去辦理的“唯亞”案、“泰興”案，都從各基層院調配人員進行偵查、公訴，實現了“強強聯合”，取得了良好的庭審效果。蘭鐵檢察分院還與鄭州鐵檢分院協辦了張寧受賄案，初步探索跨分院辦理案件的辦法。西部鐵檢機關協同聯動機制運行成熟后，可根據需要建立偵監、公訴、職偵、理論研究等主要“業務人才庫”，積極開展跨分院調配各類人才活動，提高辦案的整體實力。

（五）論壇年會和其它交流工作

建議“西部鐵檢協同聯動機制工作聯絡小組”成立后，實行定期與臨時會議結合的方式進行管理。定期會議每年召開一次，時間、地點、議題均由當年輪值組長確定，但聯動工作經驗交流總結為常備內容。臨時會議由各分院提議召開，解決應急性突發性的問題。

除了公訴工作之外，可以開展“司法改革”、“西部鐵檢協同聯動機制建設”等專項難點工作的理論交流會，共同化解鐵檢發展的疑難問題。特別鼓勵干警之間的個人交流活動，充分利用“相約鐵檢偵監”、“鐵檢案管”等業務微信群，交流工作，鼓舞士氣，傳遞鐵檢改革的正能量，為鐵檢機關協同聯動打下深厚的感情基礎。

總而言之，加強西部鐵檢機關之間的協同聯動工作既是發揚跨區辦案的傳統，也是深化司法改革的跨區檢察必然要求，同時是化解西部發展問題的重要手段。三國時孫權說過“能用眾力，則無敵于天下矣；能用眾智，則無畏于圣人矣”。我們現在架構的西部鐵檢機關協同聯動機制，就是最大地發揮鐵檢機關集體智慧解決司法改革難題，發揮鐵檢自身人、財、物等方面的優勢，主動適應國家“一帶一路”倡議需要。西部鐵檢機關之間的協同聯動工作是一項任重道遠的艱難任務，需要西部鐵檢機關之間同心協力的合作，堅持不懈的共同努力，共同推進區域檢察合作實踐深入發展。