地方稅體系的邏輯和政策選擇

●李建軍

一、引言

黨的十九大報告指出：“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。這是繼十八屆三中全會提出“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”后，對地方稅收體系建設任務的進一步確認和強調。相對于十八屆三中全會召開之時，當前營改增已全面完成，原地方主體稅種營業稅退出歷史舞臺，為解決營改增后地方主體稅種缺失問題，國務院制定了適用期為2-3年的中央與地方增值稅收入劃分過渡方案，過渡期時間表的確定和實施使地方稅收體系的改革健全，顯得更為重要和迫切。

地方稅收是世界公共經濟學研究的基本理論和政策問題，也是近年來我國財稅學界研究的熱點問題。經典財政分權理論認為，地方政府具有信息優勢（Hayek,1945）能夠對居民需求和偏好更好的回應和可問責性 （Oates,1972），自主、穩定的地方稅收入是地方政府職能實現和財政分權有效性的保障。蒂布特（Tiebout,1956）經典的“以足投票”理論認為，若各地方分別提供公共服務和征稅，居民可以根據自己的偏好自由選擇居住地，享受地方提供的公共服務、并負擔作為公共服務成本的稅收，可以提高公共服務的有效供給和居民效用的滿足。這一理論成為實施分稅制和建立地方稅的基本依據。關于地方稅的選擇，Musgrave（1983）在其經典論文中提出多級政府分稅的六原則，King(1984)提出地方政府征稅的“三不原則”，即不宜征收稅基流動性過大的稅種，地方征稅不應使得本地稅負轉移給本轄區之外的居民，地方不宜征收本地居民不易察覺到的稅種、應增強地方稅制的透明度。Robin Broadway等（1994）按照稅種特征對發展中國家分稅制提出了六點具體建議。Oates（1996）從受益角度進行了考慮，提出地方政府應依靠對流動經濟要素征收的受益稅；出于再分配考慮對流動性經濟要素征收非受益稅，應由級次較高的政府征收；地方政府應對相對不流動的稅基征收非受益稅。Ter-Minassian(1997)基于前人觀點概括出地方稅征收的三項標準：一是對流動性相對較弱的稅基課稅；二是稅基分布較為均勻；三是稅收收入相對穩定。為使地方支出更好與居民偏好一致，地方稅收收入要求達到有效履行其配置職能的邊界（Mclure，2000)；地方政府應更高比例依賴于地方稅收入，以建立和增強地方支出的可問責性 （Rodden et al,2003;Bahl and Martinez-Vazquez,2006）；基于最優稅收理論，在各地方政府間，地方各稅收及其他收入等公共資金的邊際成 本 應 相 等 （Smart,1998;Dahlby,2009）。Martinez-Vazuez和 Sepulveda(2011)建立一般化地方財政收入分配模型，對地方收入規模、自有稅收比例和稅收構成進行了理論分析。另外，還有一些文獻對國外中央與地方分稅、地方稅實踐情況進行 總 結 （Anwar Shah,1994;Jorge Martinez-Vazquez1,2013）。

國內現有研究主要集中在四個方面：一是我國地方稅系的現狀和問題、地方稅系建設及主體稅種選擇的政策設計（楊志勇，2014；尹音頻等，2013；郭慶旺等，2014；朱為群等，2015；李建軍等，2017）；二是地方稅體系的國際經驗借鑒（湯貢亮等，2012）；三是對地方稅及地方稅劃分內涵、原則的理論分析（李齊云等，2013；周克清等，2013；劉蓉，2016）；四是對分稅制及財稅分權宏觀效應的研究，如對經濟增長、經濟效率、地方財力、公共品供給、地方政府行為等的影響（范子英、張軍，2009；賈俊雪等，2011）。

國內外已有研究對于深化地方稅的認識、改革完善我國地方稅具有重要參考價值。當前我國進入改革發展的新時代，社會主要矛盾已轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，決勝全面建成小康社會，分兩步走在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，成為當前和今后一段時期內的主要任務，因此有必要基于新時代背景，進一步深化地方稅收體系的研究，改革和健全地方稅體系，為新時代社會主要矛盾的解決和建立社會主義現代化強國提供有力的財稅體制和機制支撐。

二、地方稅體系的邏輯

為什么要建立地方稅收體系?政府存在的目的和依據在于增進社會福利、最大化最大多數人的幸福，有效提供適合轄區人們需要的公共產品和服務，是政府增進社會福利的基本方式，也成為政府的基本職責。由于國家管轄人口和地理范圍的擴展，除個別規模很小的城市國家外，大多數國家靠單一層級的政府難以實現其公共服務供給職能，從而形成多級政府，政府的公共服務提供職責由多級政府共同承擔。地方政府因更接近民眾、在公共服務提供中具有信息優勢、可以更好識別地方居民的需求和偏好（Stigler,1957;Oates,1988;Hayek,1945），同時，公共產品和服務的需求的多樣性、受益范圍差異，公共產品和服務提供存在的規模經濟和擁擠效應，使得地方政府承擔著大量的公共品和服務的供給職責。地方政府提供公共服務，需要有與其公共服務提供職責匹配的財力支持，雖然稅收、轉移支付、債務、收費等都可以成為地方政府公共服務提供的財政來源，但由于債務的需償還性、可持續性和代際公平性問題，收費的規模有限性、非規范性問題，地方過多依賴于轉移支付又會產生“粘蠅紙”效應，造成地方財政努力下降和公共支出過度膨脹和低效。另一方面，實施稅收分權，地方政府以地方稅收為主要收入來源具有諸多優點，地方政府提供轄區公共服務的收入主要來自對轄區居民的課稅，有助于促使地方政府改善公共服務供給效率、增強地方政府的可問責性、改善地方治理，還可以調動地方發展經濟和收入汲取能力、公共服務提供創新等，從而提高社會福利水平 （理查德·博德，2015）。從世界主要國家地方政府公共服務提供的融資實踐來看，實施分稅制、建立地方稅收體系，將稅收（特別是地方稅）作為地方政府公共服務的主要來源，也是國際上的通常做法。

建立地方稅體系，并不排斥地方政府的其他形式收入，轉移支付、收費、債務等其他收入形式依然是地方政府收入的重要組成部分。包括地方專享稅和共享稅的地方稅系收入是地方政府收入的主體，但不是全部，由于地區間經濟發展不平衡，各地區地方稅系的收入不可能完全支撐其地方公共服務提供的需要。為實現地區間基本公共服務均等化、跨區域或具有外溢性的公共服務的提供，以及維護全國經濟社會政治的統一和穩定，需要上級政府或中央的轉移支付。同時，考慮諸如地鐵、橋梁、城市管網、學校和醫院基礎設施等公共投入受益的跨代際性，出于代際公平和效率考慮，對于這些公共設施采取債務更加合理，債務收入也是地方政府財力的重要組成。另外，對諸如公共交通、停車場、公立醫院、橋梁、體育和文化場館、污水和垃圾處理等收取的使用費符合受益原則，并能提高公共設施和服務的使用效率，因而收費將持續存在并成為地方政府收入的重要補充。

地方稅收體系是一個復雜的系統，不能單單基于稅收本身來討論地方稅收體系的建設，其建立有其內在邏輯性。建立和健全地方稅收體系，首先要科學合理地處理政府與市場、政府與社會的關系，明確政府活動的范圍和行為邊界；在此基礎上，基于公共服務需求和受益特征、不同層級政府在不同公共服務生產提供的比較優勢等，合理劃分中央與地方政府間的公共服務供給事權和支出責任，也即確定地方政府“干什么事”。其次，基于地方政府的事權和支出責任，科學合理地確定各地方政府支出責任履行所需的財力，也即確定地方政府履行其公共服務提供職責“要多少錢”。接著，測算和把握各潛在地方稅、共享稅的稅收能力，也即估算“有多少錢”。再次，考慮除稅收收入外，收費、轉移支付和債務等都是地方政府重要收入來源，基于主要稅種的稅收能力測算、地方基本支出責任實現的財力保障需求，研究地方稅系收入的保障程度和要求，也即確定“要多少稅收”。最后，基于稅收收入需要、稅種特征屬性、不同劃分方式對政府和微觀經濟主體的激勵、稅源和稅收地區間分布、稅收征管等，對相關稅收在中央與地方之間劃分，確定哪些為地方專享稅、哪些為共享稅及地方分享比例，也即確定“稅怎么分”。

三、健全我國地方稅體系的思路和政策選擇

立足我國國情稅情，科學合理地選擇地方主體稅種，建立規范穩定的地方稅體系是新時代財政改革的主要任務之一。

（一）科學合理確定地方政府基本事權和支出責任及其對應的財力需要

在地方稅收體系改革和完善中，應當明確，地方稅系的收入不可能完全滿足各地方政府的所有財政需要，而應著眼于滿足地方政府基本事權和基本支出責任履行的財力需要。應基于市場經濟下政府與市場以及政府與社會的關系、新時代的國情和目標任務、地方政府的特征和優勢、中國地方治理歷史傳統和現實特色、國外省及以下地方政府職責界定的一般規律，科學合理確定我國地方政府的基本事權和基本支出責任。具體而言，基于公共服務的特征屬性、激勵相容、信息和技術約束、基本公共服務均等化等原則，并借鑒國外地方政府事權和支出責任劃分，區分不同類別的公共服務，分別確定地方政府對應的基本事權和基本支出責任：①純地方性基本公共服務、地方負完全支出責任；②全國均等化基本公共服務、地方不分擔或分擔部分支出責任；③跨區域公共事務、地方分擔部分支出責任。中央或其他政府委托事務支出為委托方支出責任，地方政府超過基本公共服務范疇之外的公共事務，如對產業的財政支持、高標準的基礎設施、高標準的公立醫院和學校等，超出基本公共服務水平的部分則不屬于地方基本支出責任范圍。

在地方政府基本支出責任明晰后，進一步要確定各地方政府支出責任履行所需的財力。由于地區間地理環境、人口特征及聚集程度、價格等因素的巨大差異，在履行同等水平的公共服務供給和基本支出責任時，不同地區的財力需要不同。為此，對于純地方性基本公共服務、全國均等化基本公共服務，如社會治安、消防、市政設施、公共衛生、幼兒教育、義務教育、社會保障等，按照標準化供給水平（數量、質量和可及性大致相當，非過度、非短缺的合意水平），考慮地區的地理環境、物價、勞動力成本等因素對公共服務成本的影響，科學合理測算地方政府基本事權和支出責任實施的財力需要。

（二）基于稅種屬性、激勵效應和稅收能力等確定地方專享稅和共享稅的地方分配比例

根據Musgrave（1983）的稅收劃分原則：中間層級政府，特別是低層級政府，應該對在轄區間流動性低的稅基課稅；稅率累進的個人稅收，應該由能夠有效對全部稅基征稅的那一級政府來使用；以收入再分配為目標的累進性稅，應該由中央政府征收；適合經濟穩定政策目標的稅收，應該歸中央政府，低層級政府的稅收應該具有周期的穩定性；稅基在地區間分布高度不均勻的稅收，應該歸中央政府；受益性稅收和收費適合于各級政府。理查德·博德（2015）提出稅收劃分和地方稅不能過度扭曲資源配置，應有助于促進地方政府的問責，稅收劃分應使地方自有收入應當至少能充分保障財力水平最高的地方政府提供受益者主要為當地居民的地方公共服務支出需要，地方性稅收的主要承擔者應當為當地居民（企業），地方稅應盡量與居民從地方公共服務中的受益相關。良好的地方稅種應當具有的特征是：稅基應該相對難以移動，地方政府在一定范圍內調整稅率，不會產生大量稅基和稅收流失；稅收收入充分且有彈性，能滿足地方財政支出增加的需要；稅收穩定且可預測；稅收可見，地方稅負不易向非居民輸出，以保證政府的可問責性；稅收比較公平，被納稅人接受；稅種應當易于管理，稅收的管理成本和遵從成本不能太高（理查德·博德，2015）。按照馬斯格雷夫、博德的稅收劃分理論，在我國稅種體系中完全適合作為地方稅僅有房產稅等個別稅種，大多數稅種都是在某些方面符合作為地方稅、在另一些方面卻不適合作為地方稅。適合作為地方稅的房產稅等目前稅收能力有限，在長期內有成為地方政府（主要是縣和市）主體稅種的潛力和能力，但短期內難以成為地方主體稅種，地方稅體系中不可避免依賴于共享稅的分成。因此，在我國當下的國情和稅情下，地方稅體系的改革和完善需要培育地方專享稅，但從現實來看應更加注重共享稅的選擇和劃分。

（三）稅收劃分中應考慮不同稅種對地方政府的激勵

對于企業所得稅的劃分，雖然它具有順周期性和流動性，并存在稅收背離和受益不公的現象，地方政府分享比例過高可能會造成資源配置扭曲和地區間受益不公，但是考慮到企業所得稅具有明顯的受益稅特征屬性、收入的多少主要取決于企業盈利水平，在稅收劃分中地方政府分享較高的比例，能抑制地方政府的投資沖動，促使地方政府注重經濟績效、改善營商環境，從而有利于轉變經濟增長方式、實現高質量增長、改善地方治理。此外，省及以下地方政府以所得稅為主要收入來源，還有助于激勵地方政府加強所得稅管理，從而增進所得稅的征管效率與公平，并有助于提高直接稅占比。為此，可以提高企業所得稅的地方分享比例，針對所得稅共享下，企業和個人跨地區經濟活動產生的地區間稅收輸出輸入、稅源與稅收的背離，所引致的地區間稅收分配不公問題，應改變企業所得稅主要以征繳地征得的稅收在不同層級政府間進行劃分的方式，對跨地區經營企業采取來源地征稅分稅原則，先由分支機構所在地稅務機關預征，再由總機構匯算清繳，并基于包含企業雇員、資產、銷售收入等因素的分配公式，在地區間進行企業所得稅分配；最后，各地再將最終分得的實際企業所得稅收入，按企業所得稅縱向劃分標準在不同層級政府之間劃分。

個人所得稅具有周期性、流動性、稅基廣和再分配功能等特點，理論上更適合作為中央稅。從我國現實來看，個人所得稅立法權集中于中央、全國稅制相對統一，將個人所得稅的收入由中央和地方共享，并使省和地方分享較大比例，這并不和所得稅的特點和功能屬性相沖突，不會扭曲個人的行為選擇，也不會導致勞動力在地區間的非正常流動、造成人力資本的錯配，中央政府仍然能夠根據宏觀經濟形勢，逆經濟周期調整所得稅稅率、費用扣除等以穩定經濟，利用累進的個人所得稅調節收入分配。隨著經濟發展、居民報酬在國民收入分配份額的提升，所得稅稅基和稅源將日益豐富，可以成為地方政府的重要收入來源。同時，考慮到個人所得稅是對個人或家庭收入課稅，主要由個人或家庭負擔，而個人享用的諸如教育、醫療、公共設施、環境等公共服務主要是居住地的地方政府提供，基于受益原則，應堅持居住地征稅分稅原則，實行個人所得稅在居住地征收和繳納，其后在中央、省和市縣政府之間進行分配，并使個人所得稅成為省級政府的主要收入來源。

（四）關于貨物勞務稅收劃分

目前，在全面營改增后的過渡期，增值稅在中央與地方間采取“五五分成”的分配方式。考慮到增值稅存在著比較嚴重的稅收背離和受益不公平問題，地方政府分享比例越高所產生的地區間受益不公越嚴重；另一方面，增值稅具有順周期性理論上更適合做中央稅，同時，增值稅收入與投資、生產關系緊密，若將其作為地方政府的主要收入來源，可能會助長地方重投資、輕效益，重數量、輕質量的粗放型增長，加劇重復建設和產能過剩等問題。因此，可以考慮將增值稅作為中央稅，或者改變增值稅以征繳地征得的稅收在中央與征繳地不同層級政府間進行劃分的方式，借鑒德國、日本和西班牙的做法，基于消費地原則，按照地區消費、人口等因素對全國征得的增值稅收入在地區間進行分配，使增值稅分配更為公平合理，增值稅劃分與經濟發展激勵相容。

零售環節消費稅或銷售稅基本上是以居住地為基礎的稅種，具有受益稅的特征。居民消費的私人品和公共服務主要發生在工作和居住地，居民消費私人品的消費和公共服務的享用往往是相伴進行、具有互補的特征，如個人開私家車，要利用地方政府提供的道路、停車場、交警等公共設施或服務，開車產生的污染和擁堵等負外部性，也主要由地方政府來治理，成本由地方承擔。消費地政府征稅，以征得的稅收提供公共服務，繳納稅收的居民享受以其繳納稅收融資提供的公共服務，轄區居民享受公共服務的數量與質量與其繳納的稅收直接相關，因此零售環節消費稅具有很強的受益稅特征，將其作為地方政府主要收入來源，符合稅收的受益公平原則。零售環節消費稅的透明可見性高，會提高納稅人稅收意識和責任意識，有助于增進地方政府問責性、促進地方政府改善地方治理。根據行為稅收的研究，零售環節消費稅直接由消費者繳納，會更直接影響個人的消費選擇，從而有助于發揮消費稅的消費引導調節功能的實現。將我國主要在生產批發環節征收的消費稅，改為零售環節消費稅還可以減少企業通過策略性定價等方式進行的避稅，減少稅基和稅收侵蝕，增強稅收負擔公平。此外，地方政府獲得零售環節消費稅的多少主要取決于當地的消費，這還有助于促使地方政府改善消費環境、注重居民收入增加，促進消費驅動型增長方式的實現。從國外實踐來看，不少國家都將零售環節征收的消費稅或銷售稅作為州或省以下地方政府的主要收入來源，如美國、德國、日本和加拿大。為此，其一，應改革消費稅征收環節，實行消費稅零售環節征收，將其作為地方稅，由市縣和省政府共享。其二，目前，零售環節征收，歸屬于中央的車輛購置稅，其性質屬于特別消費稅，汽車的購置地和使用地通常一致，汽車使用中消費的公共設施（道路、橋梁、停車場等）、產生污染的治理成本一般都由汽車購置地政府承擔，將車輛購置稅作為地方稅，且仍在零售環節征收，符合稅收受益原則，公平且有效率。此外，需要說明的是，移至零售環節征收的汽車消費稅與車輛購置稅，在課稅對象、計稅基礎等具有一致性，故應將改革后零售環節征收的汽車消費稅與車輛購置稅合并，以簡化稅制、消除明顯的重復征稅。其三，實施“消費稅擴圍”改革，擴大消費征收范圍，將環境污染大、資源消耗多，負外部性強的商品和服務，高檔的奢侈性商品和服務，納入征稅范圍；優化消費稅收稅率、計稅方式，改變汽油、柴油、啤酒等消費稅的計征方式，實現從量計征到從價計征的轉變，增強稅收彈性、調節和收入能力；通過消費稅擴圍、具體應稅消費品稅制要素等改革，使消費稅成為地方稅體系的主體稅種之一。

在消費稅改革中，可以分步驟、分階段實施，逐步將汽油、柴油、汽車、酒、香煙等改在零售環節征收并劃歸地方。此外，需要特別強調的是，應在降低增值稅平均稅率和稅負，保持宏觀稅負穩定的基礎上，推進“消費稅擴圍”等改革，使零售環節消費稅成為地方稅系的重要組成，優化增值稅與消費稅結構，實現兩稅稅收和稅負“一降一升”。

（五）深化房地產稅收改革，將房地產稅作為市縣地方政府的主體稅種

房地產稅的稅基流動性弱、受益和成本具有匹配性，且以居住地為基礎，是公認的最適合作為地方稅的稅種。自1994年實施住房商品化、社會化改革以來，我國房地產業發展迅速，商業和居民自用住房規模高速增長，住房保有量規模龐大、人均住房面積快速增加。根據國家統計局的統計，2016年，全國居民人均住房建筑面積為40.8平方米，城鎮居民人均住房建筑面積36.6平方米、農村居民人均住房建筑面積45.8平方米。就城鎮居民人均住房面積而言，我國已經超過了英國（人均35.4平方米）、法國（35.2平方米）、西班牙（人均25.8平方米）、韓國（人均19.8平方米）、日本（人均19.6平方米）等不少發達國家。我國存量住房規模龐大、人際間配置不均衡，若改革房地產稅、將居民自用住房納入征稅范圍，對工商業用房、居民自用住房以評估價值為基礎計稅，從稅收能力看房地產稅有成為地方主體稅種的現實可能性。需要特別強調的是，房地產稅改革是個系統工程，應堅持房地產相關稅費負擔基本穩定的原則，著眼于優化稅制結構、公平稅收分配、完善地方稅，將居民自用住房納入征稅范圍，增加保有環節稅負的同時，要改革和整合建設、流轉環節的房地產相關的諸多稅制，清費立稅，降低建設、流轉環節房地產稅費負擔，切實實現房地產相關稅負有增有減、結構優化。

（六）構建多元地方政府收入保障體系

包含地方專享稅和共享稅的地方稅系收入，是地方政府基本公共服務的主要資金來源，轉移支付收入、收費、債務等收入同樣是省及以下地方政府收入的重要組成部分。實現經濟政治和社會的穩定與統一是我國的基本價值目標，也是建設現代化強國的基本要求和重要保障，而我國地區經濟社會發展不平衡不充分的矛盾依然突出，為促進平衡發展，地方事權和支出責任不應完全依靠地方稅收收入支撐。在建立健全地方稅體系的同時，應建立科學合理規范的轉移支付、地方債等制度，構建以地方稅體系收入為基礎，同時包括轉移支付、地方債和收費等的多元地方政府收入保障體系。就轉移支付而言，轉移支付的規模、結構和機制設計，應該是在中央與地方政府事權和支出責任、政府間稅收的科學合理劃分的基礎上，以公共服務的公平有效提供，政府間事權和支出責任的高效落實為導向進行科學合理設計。■

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