水庫超蓄臨時淹沒處理資金籌措和使用研究

顧培根，姚凱文，王 丹

(華北電力大學，北京 102206)

1 研究背景

水庫在非汛期運行中，若水位超過正常高水位，在正常高水位以上的這部分多蓄的水量為超蓄水量；在汛期運行中汛限水位以上多蓄的洪水稱之為超蓄洪水[1]。水庫通過超蓄，犧牲庫區(qū)部分經濟較落后地區(qū)來保障保護下游平原地區(qū)的城市群，可使得流域范圍內損失降到最低。現(xiàn)階段我國尚未出臺針對超蓄淹沒處理的政策法規(guī)，以往出現(xiàn)超蓄損失，一般是按洪災損失進行救濟，沒有給予相應的補償，也沒有明確資金針對超蓄淹沒影響進行處理。因此針對超蓄淹沒處理的補償和投資進行研究，提出降低超蓄臨時淹沒影響的措施和補償方案及對應的資金籌措渠道，并提出使用方案。這對有效保障庫區(qū)廣大人民群眾的合法權益、維護社會穩(wěn)定、促進庫區(qū)經濟社會發(fā)展都具有重要而深遠的意義。

2 超蓄臨時淹沒處理

2.1 超蓄臨時淹沒補償

當下游發(fā)生一定頻率的設計洪水時，水利樞紐下閘攔蓄洪水控制下泄量，庫區(qū)將產生臨時淹沒。相同頻率的洪水狀況下，建庫后調蓄洪水要比建庫前的天然水位要高，這導致本不受淹的居民家庭財產和專項設施將被臨時淹沒。超蓄作為流域防洪戰(zhàn)略，保護下游地區(qū)而犧牲部分庫區(qū)。因此，針對因超蓄造成的臨時淹沒損失應該給予合理補償。

水庫超蓄臨時淹沒區(qū)與蓄滯洪區(qū)在功能和作用上非常相似，但現(xiàn)階段缺乏政策法規(guī)支持，國家只針對蓄滯洪區(qū)頒布實施了相關辦法，如國務院在2000年頒布實施的《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，蓄滯洪區(qū)運用補償范圍和標準。因此，蓄滯洪區(qū)運用補償辦法有借鑒和參考價值，但制定超蓄臨時淹沒補償辦法是，需要結合當?shù)貙嶋H。

臨時淹沒影響區(qū)所在地政府應組織相關部門對不同頻率設計洪水超蓄水位下的影響范圍進行界定，對范圍內的人口、房屋、家庭財產、土地和專項設施等實物指標進行統(tǒng)計，對臨時淹沒損失進行測算，對補償資金進行估算，并提出詳細補償方案。對補償情況的確定，有利于政府籌措資金和超蓄臨時淹沒后及時采取應急措施和進行補償工作的開展。

2.2 降低臨時淹沒影響措施

降低臨時淹沒影響措施包括區(qū)外安置、臨時避洪、安全建設、通信預警和防洪預警。

(1)區(qū)外安置。將臨時淹沒區(qū)內居民外遷或后靠至臨時淹沒區(qū)以外較為安全的地區(qū)進行安置，不改變其原來生產方式。該措施能較為徹底地解決臨時淹沒影響問題，但處理成本高，且易引發(fā)新的矛盾。

(2)臨時避洪。為受到洪水災害威脅的人員臨時提供應急避護、基本生活保障。通過新建避洪安置點、避洪道路或臨時征用學校、辦公樓等公共設施，修建部分臨時避洪、應急救生等安全設施，為群眾提供一個臨時避洪的安全場所。該措施較為經濟，但配套建設的設施種類多，避洪過程控制和實施難度大。

(3)安全建設。針對風險度較低的地區(qū)，通過新建房屋時墊高房舍地基、興建防護工程等方式保障相關設施安全。該措施投資較大，不宜大規(guī)模使用。

(4)通信預警。通過規(guī)劃建設流域、市、縣、鎮(zhèn)、村通信預警系統(tǒng)，覆蓋臨時淹沒區(qū)的工程管理、防汛重點單位及社會相關部門。臨時淹沒范圍區(qū)域內的所有村組都必須采用該措施。

(5)防洪教育。對相關村組和單位實行安全管理，做好安全預案，組織防洪教育和演練。該措施是臨時避洪措施發(fā)揮作用的重要基礎，必須采用該措施。

3 資金籌措渠道

3.1 政府財政資金[2]

在前期建設中，政府可以發(fā)揮資源配置作用，將資金用于建設中；避洪搶險及災后重建等方面，政府財政可以第一時間給予臨時淹沒影響區(qū)最及時的資金支持；在災后救助和救助補償中，發(fā)揮更為直接的資金籌措作用[2]。財政手段應作為救災和災后重建資金籌集的主要渠道。政府資金渠道主要來自水利建設基金、特大防汛補助費、自然災害生活救助資金、中央公路水毀搶修保通補助資金等建設和救災資金。

3.2 彩票公益金

申請彩票公益金的使用有兩種方式，第一種是申請現(xiàn)行彩票公益金的使用，用于特定某個水庫的超蓄臨時淹沒處理。第二種是通過發(fā)行新彩票，專項用于募集資金應對全國范圍內水庫超蓄臨時淹沒處理。

3.2.1 資金籌措上的優(yōu)勢和特點

首先是社會認可度高，彩票的購買與否和購買額度由彩民自主決定，沒有強制性，比具有強制性的政府稅收更能為社會接受和認可。其次是籌資效率高，能夠充分利用社會上的閑散資金，且無需還本付息，不受利率影響。再者，如發(fā)行新彩票，能夠提高公眾的防洪意識，凸顯水利樞紐的防洪效益[3]。

3.2.2 申請現(xiàn)行彩票公益金的使用

中國彩票銷量及公益金提取額呈現(xiàn)逐年上升趨勢，彩票公益金在公益事業(yè)和救災賑災方面發(fā)揮重大作用。可依照《彩票公益金管理辦法》等相關程序規(guī)定，向民政部門申請賑災類項目，從彩票公益金中提取一定資金，用于水庫超蓄臨時淹沒處理。

3.2.3 發(fā)行新彩票

中國彩票市場成熟，管理制度較為完善，新彩票的發(fā)行能夠得到技術和管理層面的保障。通過發(fā)行新的彩票，專項用于募集資金應對全國范圍內水庫超蓄臨時淹沒處理。當某一水庫進行超蓄臨時淹沒處理時，可依相關程序，申請?zhí)崛≡摬势惫娼稹?/p>

本文根據(jù)實際，提出新彩票的彩票類型和票價等設計方案如下：

從開獎時間設計，較長的等待開獎持續(xù)時間有助于提高公眾的防洪意識，故選擇電腦型彩票。從參與方式設計，采用公開搖獎的形式，公開透明。從彩票特征設計，采用樂透彩票，其趣味性和彩民的參與感較高，且獎池獎金的累積機制，將帶動彩民更大的投注熱情。最后，綜合考慮地域經濟差異等諸多因素，彩票價格定價2元為宜[4]。

3.3 洪水保險

本文提出的洪水保險包括居民家庭財產保險和行業(yè)保險。在臨時淹沒范圍內，由受洪水威脅的居民和相關單位企業(yè)等出資參保，在遭受臨時淹沒時，洪水保險是轉移風險和降低損失的有效措施。

3.3.1 居民家庭財產保險

臨時淹沒區(qū)的洪水保險也是巨災保險的一類，為居民家庭財產提供最低基本保障，其經濟意義主要體現(xiàn)在其經濟補償作用上。居民只要按規(guī)定交納了一定保費，就可以獲得保險保障。結合通信預警系統(tǒng)等措施，蓄洪運用前，大部分的可移動財產能夠被轉移，故主要將房屋、農田納入保險范疇。為居民投保的多為政策性保險，避免加重臨時淹沒區(qū)內居民負擔，政府應對保費支出進行補貼。

3.3.2 行業(yè)保險

臨時淹沒區(qū)內各專項設施財產由各負責單位進行統(tǒng)一投保，一旦區(qū)內發(fā)生保險標的由于超蓄洪水造成的損壞或滅失，即可由對應保險經過查勘認定后進行賠付。行業(yè)保險中，有針對特定專項設施的保險，如公路財產損失保險；也有針對廣泛各類專項設施財產設備的保險，如財產一切險，對于各類專項設施所屬的固定資產，尤其本文探討的專項設施中建筑物、線路設備等財產的損毀或滅失，可以參保財產一切險進行保障。

3.4 受益區(qū)防洪保護費

通過超蓄，犧牲了上游庫區(qū)部分居民及相關單位的利益來對下游安全提供保障。因此，對于蓄洪后造成的臨時淹沒損失，為體現(xiàn)公平的原則，受益地區(qū)應該交納一定的防洪保護費。下游受益區(qū)各市可由各市級水行政主管部門負責資金籌集，通過財政橫向撥付給樞紐所在區(qū)域水行政主管部門。

3.5 其他籌措方式

3.5.1 樞紐發(fā)電收入

針對具有發(fā)電效益的水利樞紐，可從當年度發(fā)電收入中提取部分比例，作為資金籌措的輔助渠道，彌補資金缺口，解決樞紐建成產生后的超蓄臨時淹沒問題。

3.5.2 財稅政策

部分稅種的稅收優(yōu)惠政策可用于超蓄臨時淹沒處理，主要以減免稅和捐贈扣除為主。如，《契稅暫行條例》規(guī)定，因不可抗力滅失住房而重新購買住房的，酌情減免；《車船稅暫行條例》規(guī)定，已完稅的車船因自然災害報廢、滅失的，納稅人可申請退還自報廢、滅失月份起至本年度終了期間的稅款。《個人所得稅法》規(guī)定，可因自然災害造成重大損失的個人，可減征個人所得稅，對受災地區(qū)個人取得的撫恤金、救濟金，免征個人所得稅等[5]。

3.5.3 金融信貸

金融信貸可作為資金的補充籌措渠道之一。采取相關積極的金融貨幣政策可以為采取降低臨時淹沒影響措施與蓄洪運用后的重建提供可靠、長期的資金供應。同時，可通過鼓勵并規(guī)范銀行商業(yè)信貸對臨時淹沒區(qū)重建的支持。此外，國家開發(fā)銀行等政策性銀行可提供中長期低息貸款，支持工農業(yè)生產的恢復與重建。

4 資金需求結構

4.1 資金需求的時間構成

高陂水利樞紐超蓄臨時淹沒處理的資金需求在時間上可分為前期建設階段、搶險救災和轉移安置階段和災后處理階段三個階段，資金需求在時間跨度上會在這三個階段上持續(xù)性體現(xiàn)，不同階段資金需求的特點會有所不同。

4.1.1 前期建設階段

該階段主要是進行降低臨時淹沒影響措施的實施。該階段所需資金數(shù)額明確、計劃性強，能夠通過設計標準、建設規(guī)模等情況確定各項資金需求量。當降低臨時淹沒影響措施實施后，每年需要投入維護管理費用以及為臨時淹沒區(qū)內居民購買洪水保險。

4.1.2 搶險救災和轉移安置階段

搶險階段資金需求緊迫，不對資金的具體需求進行區(qū)分。進行臨時避洪轉移時，需要動用搶險救援物資，此時的資金需求主要為搶險物資的消耗和折舊。進行臨時避洪安置期間，為滿足群眾基本的生活保障，使之安全度過超蓄洪水。此時的資金需求主要為搶險物資中食品、衣物、藥物等消耗以及對停工停產的補助費。

4.1.3 災后處理階段

該階段為洪水退去后，對臨時淹沒區(qū)群眾展開的生產生活恢復階段。這一階段中對資金的需求全面、復雜、持續(xù)，主要為自對基礎設施如交通、通訊、電力、飲水等進行搶修和對居民家庭財產、房屋、土地以及各專項設施的臨時淹沒進行補償?shù)取?/p>

4.2 資金需求的重點構成

整體把握水庫臨時淹沒處理資金需求結構，可從資金使用的重點進行分析。超蓄臨時淹沒影響處理資金需求結構主要由降低影響措施投資、管理維護費用、保險保費、蓄洪運用補償基金以及蓄洪運用后的費用缺口五部分組成。

4.2.1 降低影響措施每年投資

降低影響措施的每年投資主要是針對臨時避洪安置點及配套設施的建設、防洪工程等設施的修建、通信預警系統(tǒng)的投入和防洪教育的開支等費用。

4.2.2 年維護管理費用

年管理維護費用主要是每年針對臨時避洪安置點及配套設施、防洪工程和通信預警系統(tǒng)的維護費用。

4.2.3 洪水保險保費

洪水保險保費應該由保險公司與政府溝通協(xié)商，確定投保范圍、類別以及保額和費率。通過對每年投保范圍、數(shù)量和保費的統(tǒng)計，確定每年的保險費用。

4.2.4 蓄洪運用補償基金

為發(fā)生一次臨時淹沒后，有足夠的資金用于臨時淹沒損失補償，每年應提取部分資金存入補償基金。超蓄洪水洪災損失補償費用的計算方法如下：

Sf=Sp(1+i)n

(1)

蓄洪運用補償基金年值L按等值支付，計算公式如下：

(2)

式中，Sf—超蓄洪水洪災損失補償費用(折減去保險保額)；Sp—洪災損失補償費折合到投資基準年的現(xiàn)值；i—平均社會折現(xiàn)率為i，n—超蓄洪水重現(xiàn)期。

4.2.5 蓄洪運用后費用缺口

蓄洪運用后，保險公司對承保的居民家庭財產和專項相關財產進行賠付，政府充分利用每年存入的蓄洪運用補償基金之后，臨時淹沒區(qū)的補償和災后處理等方面仍可能存在一定的資金缺口。

5 資金使用方案研究

5.1 資金使用的合理搭配研究

超蓄臨時淹沒處理資金的籌措渠道眾多，只有對不同渠道的資金進行合理配置使用，才能將資金的效用發(fā)揮到最大。

首先，在前期建設中，政府可以發(fā)揮資源配置作用，投入大量建設資金；避洪搶險及轉移安置等方面，政府財政可以第一時間給予臨時淹沒影響區(qū)最及時的資金支持；在災后處理和救助補償中，發(fā)揮更為直接的資金籌措作用。其次，通過超蓄，犧牲上游部分庫區(qū)來保護下游地區(qū)，從而獲得流域整體的減災效益，理應以國家政府財政為主要資金來源。

綜上所述，政府財政資金應作為資金籌措的主要渠道，其他籌措渠道資金為輔助作用。同時，在政府財政資金中，中央財政向超蓄臨時淹沒影響地區(qū)的縱向轉移支付，如中央下達的水利建設基金等應占較大比例，地方財政資金的橫向轉移支付起輔助作用，如地方水利建設基金等。

各個階段應該處理好政府財政資金與彩票公益金、受益區(qū)防洪保護費以及其他籌措渠道資金之間的關系，考慮通過適當?shù)呢斦侄未龠M臨時淹沒區(qū)乃至庫區(qū)的長期發(fā)展。

5.2 資金使用方案

根據(jù)分析資金需求結構，以政府財政資金為主，其他籌措渠道資金為輔的資金籌措配置的原則，提出資金使用方案。

(1)洪水保險保費

該費用由政府、受益區(qū)和臨時淹沒區(qū)共同出資，參照國內己有經驗，按照保險費國家和受益地區(qū)承擔70%，臨時淹沒區(qū)內人民承擔30%的原則制訂[6]。其中70%部分，政府部分由可由水利建設基金劃撥，不足部分由受益區(qū)防洪保護費用補足；臨時淹沒區(qū)居民應承擔的30%費用，鑒于避免加重區(qū)內人民生活負擔，居民承擔部分考慮通過超蓄彩票公益金代為支付。

(2)蓄洪運用補償基金

該費用由政府、受益區(qū)和樞紐收入三部分組成。政府部分由各類可使用的政府財政資金劃撥，承擔主要費用；受益區(qū)和樞紐收入負責補足。

(3)降低影響措施每年投資

該費用由水利建設基金、彩票公益金和金融信貸組成。水利建設基金承擔主要費用，彩票公益金填補資金缺口，若尚無法滿足投資需要，通過金融信貸方式解決。

(4)年維護管理費用

該費用由水利建設基金解決，若存在部分資金缺口，從樞紐收入提取資金補足。

(5)蓄洪運用后費用缺口

當蓄洪運用后，通過洪水保險承保的居民家庭財產和專項相關財產，并使用蓄洪運用補償基金之后，對臨時淹沒區(qū)的補償和災后重建等方面仍可能存在一定的資金缺口。此時，應由政府財政相關資金，如特大防汛補助費、自然災害生活救助資金、中央公路水毀搶修保通補助資金等補足，并對臨時淹沒區(qū)內實行相應的財稅優(yōu)惠政策。

具體資金搭配方案見表1。

注：“+”代表使用該渠道的資金，比重關系仍是以政府財政資金為主。

6 結語與展望

(1)通過多渠道的資金籌措應對超蓄臨時淹沒影響處理投資和補償，水庫所在縣政府和財政部門應做好投資計劃及年度預算，并制定出現(xiàn)資金缺口的應急管理預案。

(2)省級水行政主管部門會同流域管理委員會，應結合防洪任務、效益等情況，制定下游防護區(qū)城市對上游補償?shù)姆桨福鞔_權責。

(3)水庫所在縣政府和保險公司應科學確定洪水保險費率、賠付流程等細則。

[1] 李林峰, 陳守倫. 水庫汛末超蓄調度方式研究[J]. 水力發(fā)電學報, 2013, 32(02): 74- 77．

[2] 宋旭光, 龐明川. 應對重大自然災害的資金籌措與運行機制—源于汶川地震的思考[J]. 財經問題研究, 2008(07): 8- 14．

[3] 劉秀紅. 生態(tài)彩票的購買意愿分析[D]. 山東師范大學, 2014: 13- 14．

[4] 楚文皎. 巨災保險彩票設計方案[D]. 河北大學, 2013: 6- 8．

[5] 朱曉沖. 建立和完善應對自然災害的財稅政策[J]. 經濟縱橫, 2008(07): 40- 42．

[6] 劉慶紅. 蓄滯洪區(qū)洪水保險與再保險研究[D]. 武漢大學, 2004: 19- 21．