江蘇省河長制推行的現狀分析及對策

姚 煒

（南通市通州區川姜鎮水利站，江蘇 南通 226300）

河湖管理工作涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業，近年來，各地區積極探索河長制的實施，由黨政領導擔任河長，依法規劃落實地方主體責任，協調整合各方力量，有力促進水資源保護、水污染防治、水環境治理等工作。全面推行河長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，為進一步加強河湖管理工作，必須落實屬地責任，樹立“綠水青山就是金山銀山”的意識，是走向社會主義生態文明新時代的必然要求。全面推行河長制，為實現河湖功能永續利用提供制度保障，為生態文明建設提供堅實基礎。

1 河長制簡述

2003年10月，浙江長興縣河長制在全國率先對城區河流管理試行；2016年12月，國家全面推行河長制，確保如期實現到2018年年底前全面建立河長制的目標任務。

河長制是各地依據現行法律法規，堅持問題導向，落實地方黨政領導河湖管理保護主體責任的一項制度創新，河長制的誕生，旨在改善流域水環境、減少流域水污染、恢復水生態。狹義上的河長，是由中國各級黨政主要負責人擔任，負責轄區內河長制的組織領導，協調解決河長制推行過程中的重大問題，并牽頭組織督查、考核和問責追究等工作。廣義上的河長，凡是承擔河流治理的責任人，都可以稱之為河長，不論是官員河長，還是老百姓中的民間河長，或是某個社會團體，都代表著一種責任，負責河湖管理保護。

2 江蘇省河長制推行現狀

2.1 取得成效

目前，全國已基本建立河長制，河長制領導組織體系已初步形成，省、市、縣、鄉、村五級河長管理體系模型也基本建立，初步實現河流河長全覆蓋的既定目標。

江蘇省自河長制推行開始，各市（縣、區）組建河長制辦公室，成立河長制工作領導小組，制定工作方案，落實最嚴格水資源管理制度。依法劃定河湖管理范圍，強化水環境質量目標管理，加強河湖水環境綜合整治，建立健全法規制度，加大河湖管理包涵監管力度。建立健全部門聯合執法機制，建立河湖日常監管巡查制度，實行河湖動態監管。落實河湖管理保護執法監管責任主體、人員、設備和經費，加快形成治水合力，建立了“一河一檔”，制定“一河一策”，全面開展河道基礎情況調查工作，并以文字、表格、數據等形式對每條河流的基本概況進行調查建檔。

據統計，江蘇省已出臺13個設區市、120個縣（市、區）、1339個鄉鎮的河長制工作方案。全省落實省、市、縣、鄉、村五級河長共66037人，實現了全省河流河長全覆蓋。省市縣鄉村五級河長全部到位，11位省委、省政府領導擔任省級河長，市、縣、鄉級總河長由本級政府主要負責人擔任。河長制推行后，河道的整治力度明顯增大。各地也全面開展“清河行動”，“水環境整治大行動”，無論是清理河道垃圾漂浮物，還是沿河違章建筑拆除，或是非法排污口封堵，各地均采取行之有效的措施，使河道的整體水環境得到顯著改善，水體污染得到有效控制，河流水質得到明顯改善，河道面貌大有改觀。

2.2 河長制推行中存在的問題

2.2.1 治水主體力量薄弱

一方面水環境治理任務艱巨，各級河長都是各轄區的黨政領導，負責地方經濟發展任務繁重，治水管水工作精力有限，治理局面復雜；同時各級黨政領導調動頻繁，出現某一任河長剛剛熟悉自己所負責河道的具體情況，就被調離，不利于河長長期有效治水。另一方面，河長制工作涉及城鄉污水處理、面源污染防治、畜禽規模養殖、違章建筑拆除、水生態修復等。每一項工作專業性都比較強，然而河長制辦公室的成員、河段巡查員、河長監督員大多是一些兼職人員，缺乏相關的工作經驗和專業技能，甚至認為工作量過大，工作時間不足，有礙于河長制工作的順利推進。

2.2.2 部門協調存在障礙

我國河湖管理保護涉及水利、環保、發改、財政、交通、國土、住建、農業等九個部門。各部門并未在河流管理問題上做出清晰合理的職責劃分，長期以來，各部門間協調力度不夠，管理權責不清，未對河流問題制定完善的管理方案。建立“河長制”之后，雖然明確了責任主體，各級河長是第一責任人，但具體到任務的實施，各部門各司其職。河道的疏浚清淤由水利局牽頭管理，河岸的綠化由農委牽頭管理，水污染防治由環保局負責管理。各部門辦事有各部門的制度規范，不可能任何事都聽“河長”的指揮，依然缺乏協調和銜接機制，職能上“部門分割”、制度上“政出多門”，協調聯動性不強，依然存在“多頭管水”的現象。2.2.3 考核問責機制有待商榷

河長制的考核問責不能全部由“河長”一人承擔，具體考核機制也很難明確，出了問題到底應該由誰負主要責任，是上級主管單位還是屬地單位，是河長來負責還是由具體業務人員負責，很容易出現職責不清、權限不明的態勢。這必然會引起相互之間推諉扯皮、嚴重降低各部門解決實際問題的效率、并有損政府部門的公眾形象。另外，問責主體應該是誰，從當下河長制的實踐來看，問責主體多是當地的紀委、監察局或河長制管理領導小組辦公室，他們考核“河長”的日常工作，這種由下屬職能部門考核當地黨政主要負責人的工作，考核過程的可行性以及考核結果的真實性存在疑問。

3 全面推行河長制措施及建議

3.1 強化河長履職能力，配備“河長制”專職人員

各地河長任職前，需進行水環境治理基礎業務方面的培訓，掌握管轄區域河湖基礎情況，定期巡查所轄河道，了解河湖的動態變化情況。“有帥亦要有兵”，必須建立與河長制工作相配套的專職人員，專職負責河湖治理保護工作。河湖治理工作是協調各部門各區域的矛盾，工作情況復雜，工作難度大，人員安排得到保障，才能有效推動河長制工作。

3.2 完善相關法律法規，明確各級職責

河長制已正式寫入《水污染防治法》，但條款過于籠統，建議以此為基礎，將河長制以法律的形式再深入細化，形成一套科學、系統、完善的理論體系；同時，建議增加各級河長責任與落實的相關條款，法律法規中明確政府及各部門的具體責任，明晰各級河長在河長制工作中的職能定位，完善績效考核和環保問責等方面的法律法規，為規范河長履職提供法律依據。

3.3 提高公眾參與度，設置跨區域考察模式

推廣公眾參與，建立社會共治體系。廣泛發動社會參與，齊抓共管，互相制約監督，發揮民間組織、民間河長的功能，彌補政府能力的不足。各地區設置專門的河長制申訴機構，確保公眾投訴有門、申訴有道，提高公眾對河長制監督的積極性。同時可設立跨區域交互監察制度，不同地區的河長辦對其它區域的河長制實行情況進行考察，并把對該區域考核得分計入該地方河長的考核評分中，以提高各地區河長對其所轄河道負責的態度。

4 結語

河長制的全面推行是實現“河長治”的有力舉措，是時代發展的必然產物，是全面依法治國的必然要求，同時也是“生態優先、綠色發展”的最好體現。

河長制仍需不斷探索和完善。在未來的發展進程中，要想實現長效治理的目標，還須從法律法規、制度機制、道德自律等多方面入手，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續發展提供制度保障。