甘肅省水利投融資改革創(chuàng)新探討

李怡平

(甘肅省水利廳水利工程建設(shè)造價與規(guī)費管理中心，甘肅 蘭州 730030)

根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展“十三五”規(guī)劃實施情況中期評估工作的通知》(發(fā)改規(guī)劃[2018]238號)安排，甘肅省水利廳按照水利部和省發(fā)展改革委關(guān)于開展“十三五”規(guī)劃的具體要求，啟動了甘肅省“十三五”水利規(guī)劃中期評估工作。為全面掌握甘肅省“十三五”水利規(guī)劃實施中期投融資進展情況，開展水利投融資機制創(chuàng)新研究工作，文章剖析了實施中出現(xiàn)的問題及原因，提出下一步水利投融資機制創(chuàng)新的對策建議，為確保規(guī)劃投資目標任務(wù)順利實施提供參考。

1 水利投融資現(xiàn)狀

1.1 政策和落實情況

“十三五”以來，甘肅省水利廳聯(lián)同省農(nóng)發(fā)行相繼發(fā)布了《關(guān)于用好抵押補充貸款資金支持全省水利建設(shè)的通知》和《進一步用好抵押補充貸款助推全省水利發(fā)展的工作通知》，通過使用抵押補充貸款資金為水利項目提供全方位優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)，并隨文印發(fā)了省級支持抵押補充貸款建設(shè)水利項目清單。同時與省農(nóng)發(fā)行簽訂了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，省水投公司與有關(guān)銀行簽訂了授信協(xié)議，切實深化同金融機構(gòu)合作。提請省政府批準實施了《甘肅省推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》，以農(nóng)業(yè)水價改革為突破口，有效破解農(nóng)業(yè)水價和成本倒掛問題，充分激發(fā)社會資本特別是民間資本參與水利建設(shè)的動力和活力。

1.2 投融資平臺建設(shè)

2013年成立甘肅省水投公司，作為省級水利投融資平臺，通過理順財務(wù)、資產(chǎn)、收益等關(guān)系，逐步盤活省政府劃轉(zhuǎn)的存量資產(chǎn)，以城鄉(xiāng)水務(wù)一體化經(jīng)營為重點，加強與市縣政府合作，整合、盤活市縣水利供水存量資產(chǎn)，推進水務(wù)一體化建設(shè)和運營，已與蘭州新區(qū)、天水市等28個市縣(區(qū))開展了水務(wù)一體化合作經(jīng)營。在省水投公司示范帶動下，全省已有9市(州)和25縣(市、區(qū))成立了水務(wù)投融資平臺，開展水務(wù)一體化合作和融資，全省大規(guī)模開展城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)運營的態(tài)勢正在逐步形成。

1.3 投融資規(guī)模

“十三五”以來，按照政府與市場兩手發(fā)力、更加注重市場的改革思路，充分利用國家支持水利建設(shè)的優(yōu)惠政策，積極落實投融資政策，搭建投融資平臺，加快水務(wù)一體化建設(shè)，在加大政府公共財政投入的基礎(chǔ)上，不斷拓寬水利融資渠道，從由公共財政投入為主，逐步改變?yōu)楣藏斦度牒褪袌鲞\作多渠道籌資相結(jié)合的‘多條腿’走路，“十三五”以來的2年間，共落實水利金融投資超過100億元，是“十二五”水利金融投資規(guī)模的2.9倍，基本扭轉(zhuǎn)了長期以來甘肅省水利投資依靠財政投入的局面。

2 水利投融資存在的不足

雖然在水利投融資改革方面取得了明顯的成效，但也存在一些制約投融資發(fā)展的問題。

(1)PPP項目尚未全面推行。由于水利項目大多為公益性項目，具有建設(shè)周期長、回報率低等公益性特點，社會資本存在“不愿進”的問題。另一方面水利現(xiàn)有基建程序與PPP項目運行程序還缺乏有效銜接，加之各地水利部門對PPP項目認識不足，認為PPP項目程序繁瑣，在一定程度上阻礙了PPP項目的全面推行。

(2)我省尚未形成市場化水價形成機制，水價偏低、水費收入不足，嚴重制約全省水利投融資發(fā)展。水利工程的水價核定水平過低，農(nóng)業(yè)灌溉水費收入與供水成本差異過大，使得水利工程管理單位長期虧損，供水工程維修困難，工程老化失修嚴重，效益低下。水價改革聽證、批復等程序時間過長，等新水價批復實施后，制定的水價與實際成本又有了新的差距，難以扭轉(zhuǎn)水利工程管理單位虧損的局面，一定程度上影響了水利工程投融資發(fā)展。

(3)市縣在水利項目貸款上存在模糊認識，存在不愿舉債、不敢舉債的情況。具體工作中，市縣設(shè)立以企業(yè)為承貸主體的融資平臺不足，抵押擔保物不符合銀行要求，制約具體項目貸款融資工作。全省86個縣中僅有25個縣區(qū)成立投融資平臺，大部分市縣還沒有成立，制約了投融資改革發(fā)展。

(4)市縣專業(yè)+金融的復合型人才缺乏，影響了各地投融資改革深入推進。市縣水務(wù)部門缺乏對項目融資的工作程序、運作方式、項目評估、可行性論證、招標文件編寫、融資談判要點等知識的人才，在一定程度上制約投融資改革發(fā)展。

3 對策建議

“十三五”時期，甘肅省水利投資需求巨大，社會資本是水利投資的重要來源，鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設(shè)和運營，有利于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，有利于加快完善水安全保障體系。為此，必須在繼續(xù)爭取增加公共財政投入的同時，按照國家相關(guān)政策大力推進水利投融資改革，堅持政府主導的基礎(chǔ)上，突出規(guī)劃引領(lǐng)，完善水利投融資政策；進一步加強貸款融資，拓寬水利投入渠道；積極探索推進PPP項目融資模式，激發(fā)市場活力；大力開展簡政放權(quán)，切實轉(zhuǎn)變政府職能；注重專業(yè)+金融復合型人才的培養(yǎng)，努力提高專業(yè)隊伍綜合素質(zhì)。

3.1 拓寬水利投入領(lǐng)域

為加快改變?nèi)∷A(chǔ)設(shè)施明顯滯后的局面，建立與全面建成小康社會相適應(yīng)的現(xiàn)代水利工程體系，要不斷健全規(guī)劃和政策保障體系，超前謀劃。要以省政府批準實施《甘肅省“6363”水利保障行動方案》和《甘肅省“十三五”水利發(fā)展規(guī)劃》為基礎(chǔ)，進一步落實《關(guān)于創(chuàng)新投融資機制加快推進水利工程建設(shè)的實施意見》及《關(guān)于用好抵押補充貸款資金支持全省水利建設(shè)的通知》。總結(jié)提煉推進規(guī)劃實施的經(jīng)驗，進一步強化發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，為創(chuàng)新投融資改革提供規(guī)劃保障。以省政府批準實施《甘肅省推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案》的農(nóng)業(yè)水價改革為突破口，有效破解農(nóng)業(yè)用水水價和成本倒掛問題，充分激發(fā)社會資本特別是民間資本參與水利建設(shè)的動力和活力。

3.2 拓寬水利投入渠道

將破解水利投融資難題作為推動水利改革發(fā)展的核心之要，在多方爭取加大財政投入的同時，更加注重貸款融資。依托省級水利投融資平臺(省水投公司)示范帶動，鼓勵市縣搭建投融資平臺，開展水務(wù)一體化合作和融資。充分運用國家支持水利建設(shè)的優(yōu)惠政策，加大同金融機構(gòu)的合作力度，有效解決市縣自籌資金不足問題。

3.3 積極探索推進PPP項目融資模式

為破解水利建設(shè)投資不足，把吸引社會資本參與水利工程建設(shè)運營作為一項重要任務(wù)推進，更好地讓市場發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，給經(jīng)濟穩(wěn)增長注入強勁動力。目前省政府出臺了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，提出農(nóng)業(yè)水利等7個重點領(lǐng)域創(chuàng)新投融資機制、鼓勵社會資本投資的38項具體意見和措施。省發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的實施意見》，明確了政府和社會資本合作的項目范圍及模式，提出了工作機制和保障政策。省政府批轉(zhuǎn)省財政廳《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式實施意見》，將水利作為重要基礎(chǔ)設(shè)施列入公共服務(wù)領(lǐng)域PPP推廣范圍。省財政廳研究制定了PPP項目操作指南、合同管理、政府采購管理、財政承受能力論證指引、項目示范工作等一系列意見、辦法和規(guī)范。但是當前我省水利項目PPP模式尚處于起步階段，對“PPP”的認識存在不足，相關(guān)政策學習不深，掌握不多，理解不透，想法思路單一，導致工作推進緩慢。在未來一段時間內(nèi)，要進一步加強省政府、財政廳等部門已出臺的有關(guān)培育水利工程多元化投資主體、保障社會資本合法權(quán)益、落實投資經(jīng)營主體責任等方面政策的落實，為PPP模式發(fā)展提供有力支持。參照正在以“PPP”模式實施的引洮供水二期工程，建立全省PPP項目動態(tài)儲備庫，為PPP模式發(fā)展奠定基礎(chǔ)。為切實推進我省水利項目PPP模式發(fā)展，積極開展試點工作，為PPP模式推廣積累經(jīng)驗。

3.4 簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能

深入推進“放、管、服”改革，大力開展簡政放權(quán)，進一步優(yōu)化簡化審批程序。管理工作重心逐步從事前審批轉(zhuǎn)向過程服務(wù)和事中事后監(jiān)管，大幅度縮減投資項目審批范圍，加強項目審批權(quán)限下放后的承接和指導工作，切實落實監(jiān)管責任，增強服務(wù)意識，改進服務(wù)措施，主動幫助指導各地做好前期論證工作。進一步落實投資企業(yè)投資自主權(quán)，調(diào)動了社會資本積極性。

3.5 注重提升隊伍綜合素質(zhì)

甘肅省地處西北內(nèi)陸，自然條件差，經(jīng)濟發(fā)展滯后，吸引人才的條件差，存在外面人才不愿進、省內(nèi)人才往外跑的問題，加之自身造血能力普遍較低，后續(xù)人才保障存在很大問題。未來人才培養(yǎng)要做好現(xiàn)有干部職工的教育培訓工作，在科學研究和專業(yè)建設(shè)等方面要加強與高等院校的合作。進一步關(guān)注水利后備人才培養(yǎng)問題，建設(shè)門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的水利人才隊伍。

4 結(jié)論

“十三五”后期，甘肅水利要在不斷建立健全公共財政對水利投入穩(wěn)定增長機制的基礎(chǔ)上，充分利用國家支持水利建設(shè)的優(yōu)惠政策，積極落實投融資政策，加快水務(wù)一體化建設(shè)，重點放在推進貸款融資和推廣PPP項目工作上不斷拓寬水利融資渠道，有效破解水利投入不足問題，確保全省水利投資規(guī)模有較大增長。