水利工程優質存量資產開展PPP模式初探

李 林

(水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

當前，我國經濟發展進入新常態，財政收入增長幅度減少，可用于水利的中央補助資金相應減少，但是，水利設施薄弱是國家基礎設施的明顯短板，水利作為十九大提出的加強九大基礎設施網絡建設的第一位，仍需大規模進行建設，用于水利建設的資金缺口仍然很大。近年來，國家在水利新建工程實行PPP，由于水利項目盈利能力較弱，供水達到設計規模時間較長，新建的水利工程對社會資本吸引力不強，特別是民營企業，項目落地率低。本文通過對水利工程優質存量資產開展PPP的研究，可拓寬水利工程的資金來源，減輕地方政府債務負擔，推進水利工程投融資供給側結構性改革。

1 水利新建項目PPP實施進展情況

1.1 實施進展

為拓寬水利工程的融資渠道，鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設，2014年12月國家發改委發布[2014]2724號文《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，2015年3月，水利部聯合發改委、財政部出臺了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，2015年5月，國家發展改革委會、財政部、水利部聯合發出了“關于開展社會資本參與重大水利工程建設運營第一批試點工作的通知”。

截止2016年底，在列入國家開展社會資本參與重大水利工程建設運營第一批12個試點項目，工程靜態總投資合計約470億元，12個試點項目落地項目4個，分別為湖南省莽山水庫、廣東省韓江水利樞紐、貴州省馬嶺水庫和重慶觀景口水庫，落地率為33.3%，吸引社會資本約為34億元。

截止2016年底，據有關資料統計，列入財政部政府和社會資本合作(PPP)示范項目743個(含列入國家開展社會資本參與重大水利工程建設運營第一批試點的湖南省莽山水庫、廣東省韓江水利樞紐和黑龍江省奮斗水庫)，工程靜態總投資1.86萬億元，落地項目363個，工程靜態總投資9380億元，落地率49.7%；其中水利PPP示范項目共計32個，工程靜態總投資約390億元，落地項目21個，落地率為65.6%，超過財政部PPP示范項目平均落地率49.7%。

1.2 存在的主要問題

從近兩年水利新建項目PPP實施情況來看，由于水利項目普遍具有防洪公益性、灌溉和農村人飲供水準公益性的特點，水利項目盈利能力不強(大多數水利工程的全部投資內部收益率低于4%)，供水水價比現行水價高(據初步分析，新建水利工程建成后設計水平年相應受水區的用戶水價比現行受水區用戶水價高一倍左右)，供水水價由政府控制，沒有完全市場化，農業灌溉水價低于工程運行成本；法律保障和政策銜接不健全，社會資本方相關權益沒有法律保障，《基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例》尚未正式頒布。受以上因素影響，水利項目PPP實施存在著社會資本對進入PPP項目信心不足、項目落地率低、民營企業參與度不高等問題。

2 水利工程優質存量資產開展PPP的優勢和意義

目前，PPP項目地方政府和國有企業參與的積極性高，為防范地方政府和國有企業的債務風險，2018年3月底，財政部印發《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，該通知對新建項目的PPP帶來一定的影響，但是對已建項目的PPP帶來難得的機遇。

改革開放以來，經過長期投資建設，我國在水利等基礎設施領域形成了大量優質存量資產，如具有發電和城市供水的綜合利用水利樞紐，例如黃河萬家寨水利樞紐、黃河小浪底水利樞紐、嘉陵江亭子口水利樞紐、湖南沅水流域五強溪水利樞紐工程、灤河潘家口水利樞紐，廣東東深供水工程，遼寧省碧流河水庫。上述綜合利用水利工程的供水水價、上網電價具有市場競爭力，工程盈利能力較好。如果上述已建成運行的優質水利工程推行PPP模式，對盤活優質存量水利資產，拓寬水利工程建設資金來源，補齊水利基礎設施短板，減輕地方政府債務負擔有一定的優勢。

3 水利工程優質存量資產可采用的PPP模式

對已建成運行的優質水利工程，可采用TOT、ROT、TOO、股權/產權轉讓等模式。

(1)TOT模式，即轉讓-運營-移交，政府將已建的水利項目移交給社會資本進行運營，政府以該工程未來若干年內的收益，從社會投資方融資，再將從社會資本融來的資金用于新的水利項目建設。

(2)ROT模式，即改建-運營-移交，指政府部門將已建的水利工程移交給社會資本，由社會資本負責運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，當約定期限屆滿后，將工程無償移交給政府部門。

(3)TOO模式，即轉讓-擁有-運營，政府將已建的水利項目移交給社會資本進行運營，社會資本擁有該項目的所有權和經營權，除非社會資本嚴重違規被政府收回特許經營權，否則社會資本將一直擁有該項目的所有權和經營權。

(4)股權/產權轉讓,是指政府將國有的優質水利資產的部分產權/股權轉讓給社會資本，政府授予新公司特許經營權，許可其在特定范圍和特許經營期內經營特定業務。

4 結論

已建的優質水利工程開展PPP，通過采用TOT、ROT、TOO、股權/產權轉讓等運營模式，可盤活優質存量水利資產，拓寬水利工程建設資金來源，補齊水利基礎設施短板，減輕地方政府債務負擔；有利于增加民間資本進入水利工程領域的信心；有利于提高水利工程的運營效率，降低運營費用；有利于構建地方水利投融資平臺，做大做強水利企業；有利于推進水利行業投融資供給側結構性改革。