印度尼西亞現(xiàn)行油氣合同財(cái)稅條款分析

李祖欣，張 亮，胡曉琳，羅東坤

(1.中國(guó)石油大學(xué)(北京)，北京 102249；2.中國(guó)石油勘探開(kāi)發(fā)研究院，北京 100083；3.中國(guó)石油勘探開(kāi)發(fā)有限公司，北京 100083)

印度尼西亞(以下簡(jiǎn)稱印尼)是第一個(gè)使用產(chǎn)品分成合同的國(guó)家，根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)》[1]，截至2016年底，印尼石油探明可采儲(chǔ)量為33億桶(約5億t)，與2015年持平，約占世界石油探明儲(chǔ)量的0.2%；年產(chǎn)油量為43 Mt，占世界總產(chǎn)量的1%；印尼石油消費(fèi)量為72 Mt，占世界石油總消費(fèi)量的1.6%；國(guó)內(nèi)石油供不應(yīng)求。截至2016年底，印尼天然氣探明可采儲(chǔ)量為29 000億m3，也與2015年持平，約占世界天然氣探明儲(chǔ)量的1.5%；天然氣年產(chǎn)量為69.7億m3，約占世界總產(chǎn)量的2%；消費(fèi)量為377億m3；國(guó)內(nèi)天然氣供大于需，全球排名第十一位。

印尼是亞洲非常重要的石油天然氣工業(yè)大國(guó)，也是石油輸出國(guó)組織(OPEC)中唯一來(lái)自亞太地區(qū)的國(guó)家。1960年9月，OPEC正式宣告成立，印尼于1962年加入其中，之后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，印尼對(duì)石油的消耗量不斷上升，原油產(chǎn)量逐年下降和煉油能力不足，2009年黯然退出。而后隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，2016年印尼重新加入OPEC[2]。2016年，PSC合同方在印尼上游領(lǐng)域的投資達(dá)到110億美元，與2015年相比下降25%，主要受油價(jià)低于60美元/桶影響。其中開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)兩方面的投資達(dá)到95億美元，占上游總投資的86%。石油工業(yè)在印尼經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，是國(guó)家財(cái)政收入的最大貢獻(xiàn)者，占國(guó)家財(cái)政收入的比例曾一度高達(dá)70%[3]。

本文先介紹了2017年1月16日印尼國(guó)家的常規(guī)石油和天然氣合同的財(cái)稅條款的變化即MR No.8/2017條款的頒布，然后介紹了8月29日條款MR No.52/2017的新增變化，最后采用數(shù)據(jù)對(duì)比的方式說(shuō)明了MR No.52/2017條款和MR No.8/2017條款的不同之處(圖1)。

1 印尼油氣合同對(duì)外發(fā)展歷程

自2012年底印度尼西亞油氣上游工業(yè)管理局(BPMIGAS)解散以來(lái)，成本回收機(jī)制的管理一直是印度尼西亞政府面臨的挑戰(zhàn)。印尼政府多次重申，成本回收是國(guó)家預(yù)算的一個(gè)負(fù)擔(dān)，政府正在從中失去收入，特別是隨著國(guó)家預(yù)算的成本回收撥款逐年增加。據(jù)報(bào)道，2016年印尼政府在石油和天然氣收入中的份額減少了139億美元用于其成本回收，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于該行業(yè)實(shí)現(xiàn)的非稅收入128.6億美元。第七次能源委員會(huì)也同意政府要求將原定2017年的成本回收預(yù)算從原來(lái)的117億美元減少到104億美元。預(yù)算壓力可能是政府推行新法規(guī)的主要?jiǎng)恿ΑＰ路ㄒ?guī)也可能降低政治參與上游油氣業(yè)務(wù)活動(dòng)的水平。對(duì)石油項(xiàng)目而言，政府與合同者的總收入分成比為57∶43；天然氣項(xiàng)目的總收入分成比為52∶48；合同者利潤(rùn)分成可能會(huì)提高，取決于區(qū)塊的復(fù)雜性。例如，深水或非常規(guī)的區(qū)塊合同者在總收入中的份額增長(zhǎng)了16%。該現(xiàn)行的稅收規(guī)定仍然適用。

(注：面臨財(cái)稅條款變化風(fēng)險(xiǎn)，新合同取消頭份油，取消成本回收，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)義務(wù)按照市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算，規(guī)定政府與合同者總收入分成比)圖1 新舊合同對(duì)比

2017年1月29日，印尼能源和礦產(chǎn)資源部(MEMR)頒布了一項(xiàng)新的部長(zhǎng)級(jí)法規(guī)(MR No.8/2017)。印尼政府希望，新條款為石油提供財(cái)政利益和法律確定性，并迫使上游部門(mén)以更有效的方式運(yùn)作，努力刺激上游行業(yè)的投資。新條款適用于未來(lái)的許可和合同延期，合同者也可以選擇采用現(xiàn)有PSC的新條款。該條款將首先應(yīng)用于2017年1月與PT Pertamina子公司簽訂的North West Java(ONWJ)區(qū)塊。新法規(guī)的一個(gè)關(guān)鍵變化是取消成本回收機(jī)制(圖1)。根據(jù)政府的說(shuō)法，取消成本回收將簡(jiǎn)化上游合同者的業(yè)務(wù)，提供更大的靈活性，提高運(yùn)營(yíng)效率。基礎(chǔ)拆分將根據(jù)與該區(qū)塊具體情況有關(guān)的各種因素，以及考慮到油價(jià)(參照印度尼西亞原油價(jià)格基準(zhǔn))和累積從塊生產(chǎn)。根據(jù)SKK Migas的評(píng)估，每月都會(huì)審查進(jìn)步部分。還將提供激勵(lì)措施，以便在采購(gòu)貨物和服務(wù)時(shí)使用本地內(nèi)容。如果一個(gè)領(lǐng)域或一組領(lǐng)域在商業(yè)化時(shí)未能達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，政府將可酌情分配額外的5%的承包商。另一方面，如果項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)超過(guò)一定價(jià)值，則可扣除5%。

2017年8月29日，MEMR又在此基礎(chǔ)上發(fā)布了新的部長(zhǎng)級(jí)調(diào)節(jié)(MR No.52/2017)修訂和更新的常規(guī)石油和天然氣合同條款。主要側(cè)重于調(diào)整政府/合同者收入分割的變量和遞進(jìn)。考慮到上游承包商收到的反饋后，修訂了對(duì)該國(guó)上游投資的刺激。

2 MR No.8/2017條款介紹

2017年1月16日，MEMR部長(zhǎng)頒布了一個(gè)新的條例。該條例可以明顯地看出在生產(chǎn)分成合約(PSCs)下，印尼的收支分配的改變。根據(jù)2017年部長(zhǎng)條例第八條規(guī)定，印尼將采用一種“Gross Split Revised”機(jī)制與承包商分配在合約下所得的石油產(chǎn)量。與現(xiàn)有的“支出收回率”機(jī)制相比，這可能會(huì)使承包商分配到相對(duì)較高的毛產(chǎn)量。

現(xiàn)有的生產(chǎn)分成合約不會(huì)在很大程度上受到影響，盡管一些選擇了“毛利潤(rùn)分配制”的承包商可能會(huì)需要修改現(xiàn)有的生產(chǎn)分成合約。新的分配制度已經(jīng)在合約中有關(guān)西北部爪哇海上區(qū)塊的部分被使用，該部分條約是印尼國(guó)家石油公司的一個(gè)子公司于2017年1月16日以承包商的身份簽訂的。

自從2012年年末，印尼石油監(jiān)管機(jī)構(gòu)解散后，舊的支出回收機(jī)制的執(zhí)行對(duì)政府而言變得富有挑戰(zhàn)性。政府在很多場(chǎng)合，尤其是在投資回報(bào)制度在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中占比逐年增長(zhǎng)之后，反復(fù)強(qiáng)調(diào)支出回收機(jī)制對(duì)于國(guó)家預(yù)算來(lái)講是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)，且減少了財(cái)政收入。據(jù)報(bào)道，由于石油與天然氣的成本回收，2016年政府的石油與天然氣的收益份額減少了139億美元，明顯超過(guò)了石油與天然氣所得的稅前收入128.6億美元。能源監(jiān)管常委會(huì)也同意了政府提出的將2017年成本回收預(yù)算由原本的117億美元降低到104億美元的申請(qǐng)。減少財(cái)政預(yù)算壓力可能是政府提出新的毛利潤(rùn)分配制的主要原動(dòng)力。該制度也有可能減少在石油與天然氣上游商業(yè)活動(dòng)中政治因素的參與。

新的毛利潤(rùn)分配制代表了印尼政府在財(cái)政方面的重大轉(zhuǎn)變，對(duì)承包商最重要的幾個(gè)條件如下所示。

第一，運(yùn)營(yíng)成本回收的優(yōu)先性和及時(shí)性。在印尼原有的生產(chǎn)分配合同中，成本回收的地位優(yōu)先于政府在油氣股份中的利益，這就意味著承包商可以在國(guó)家獲利之前回收他們的合理成本(除了第一石油份額)。在毛利潤(rùn)分配合同中成本回收不再被考慮，這就意味著國(guó)家在油氣方面的應(yīng)得收益在開(kāi)發(fā)的最初幾年會(huì)更高。同時(shí)，這就意味著承包商需要更長(zhǎng)時(shí)間才能收回投入的成本。這會(huì)改變承包商的投資動(dòng)態(tài)并且有可能會(huì)增加他們的投資風(fēng)險(xiǎn)。承包商可能會(huì)在做投資決定的時(shí)候更多地強(qiáng)調(diào)儲(chǔ)層性質(zhì)和生產(chǎn)預(yù)測(cè)，并且盡量減少在成本回收不確定性較大的項(xiàng)目上的成本投入。

第二，油價(jià)改變的影響。新規(guī)定在低油價(jià)期間給承包商提供更多的分紅，表現(xiàn)出政府愿意在油價(jià)低迷的情況下承擔(dān)更多不利因素，同時(shí)也在一定程度上表現(xiàn)出印尼政府在石油行業(yè)處于低谷期時(shí)仍舊鼓勵(lì)投資。與之同時(shí)的是當(dāng)油價(jià)上漲后，國(guó)家也將通過(guò)分得更多的毛產(chǎn)量份額來(lái)享受行情樂(lè)觀時(shí)所帶來(lái)的收益。

第三，毛產(chǎn)量分配比視油田具體情況而定。新規(guī)定可以依據(jù)油田實(shí)際情況在生產(chǎn)方案制定和生產(chǎn)開(kāi)發(fā)初期來(lái)調(diào)整毛利潤(rùn)分配比，這就使毛利潤(rùn)分配對(duì)每個(gè)油田具有針對(duì)性。這個(gè)機(jī)制同時(shí)也允許在生產(chǎn)初期實(shí)際情況與預(yù)測(cè)情況不同時(shí)，對(duì)毛利潤(rùn)分配比進(jìn)行調(diào)整。然而，這個(gè)規(guī)定也預(yù)先限定了生產(chǎn)分配比可以進(jìn)行調(diào)整的最大限度，這個(gè)限制可能會(huì)導(dǎo)致調(diào)整量并不能完全地與油田實(shí)際變化相符合，并且會(huì)限制在財(cái)政規(guī)劃安排時(shí)的靈活性。

第四，新規(guī)定同意對(duì)毛利潤(rùn)分配比進(jìn)行調(diào)整。毛利潤(rùn)分配比在最初的確定階段和之后的調(diào)整階段的調(diào)整無(wú)疑會(huì)使承包商和SKK Migas不斷進(jìn)行對(duì)話與協(xié)商，這可能會(huì)增加雙方發(fā)生分歧的可能。除此之外，在決定調(diào)整分配比時(shí)是否讓財(cái)政部長(zhǎng)參與其中也是一個(gè)問(wèn)題，因?yàn)榉峙浔鹊膯?wèn)題對(duì)國(guó)家財(cái)政問(wèn)題會(huì)產(chǎn)生影響。

第五，資產(chǎn)所有權(quán)。在毛利潤(rùn)分配制合同下，最重要的租賃制度之一就是承包商在石油生產(chǎn)過(guò)程中所用到的商品和設(shè)備均屬于國(guó)家所有。成本回收機(jī)制中商品、設(shè)備歸國(guó)家所有一直被認(rèn)為是合理的，但在毛利潤(rùn)分配制下，由于沒(méi)有支付承包商成產(chǎn)成本，國(guó)家要求這些生產(chǎn)用品、設(shè)備歸國(guó)家所有就顯得不夠合理，尤其是當(dāng)投資商對(duì)這些生產(chǎn)設(shè)備投入成本在生產(chǎn)后沒(méi)有收回的時(shí)候。

3 MR No.52/2017條款介紹

MEMR于2017年第8月29日期發(fā)布了部長(zhǎng)條例(MR)No.52/2017修訂和更新了最初的MR No.8/2017的部分條款。該法令主要側(cè)重于影響基礎(chǔ)分配方案中的可變部分，在考慮了上游承包商的反饋之后，為了刺激國(guó)內(nèi)的上游投資而修訂。石油和天然氣的基礎(chǔ)政府/承包商分配方案不變，石油占57%/43%，天然氣占52%/48%。但是，承包商的收入份額可以根據(jù)一些修訂案中的變化因素來(lái)增加。例如，在修訂版中，新的油田將在累計(jì)產(chǎn)量的前30 MMBOE額外獲得10%的承包商份額，而在最初的條款中，是前1 MMBOE的5%。此次修訂也取消了能源部可以改變的額外份額的上限，以前定為5%。經(jīng)修訂的條款適用于2017年11月27日結(jié)束的持續(xù)許可證審批。在持續(xù)的許可證發(fā)放期間，該部門(mén)已經(jīng)提議在11月啟動(dòng)第二輪許可證審批。在這個(gè)階段，總收入分配的具體稅收規(guī)定仍在起草中。我們希望稅務(wù)法規(guī)能夠說(shuō)明新合同中適用的稅收。一旦通過(guò)，將為印尼上游行業(yè)的投資者帶來(lái)更大的透明度。可變利潤(rùn)分配激勵(lì)措施的一些顯著變化。

第一，如果油田沒(méi)有達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)范圍，MEMR可以在批準(zhǔn)第一個(gè)發(fā)展計(jì)劃(PODI)時(shí)向承包商提供額外的利潤(rùn)分配。在SKK Migas進(jìn)行經(jīng)濟(jì)評(píng)估之后，額外的分配將被承認(rèn)。相反，如果現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)超過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)范圍，可能會(huì)給政府額外的利潤(rùn)分配。這種調(diào)整將由MEMR酌情授予。

第二，上述調(diào)整后的MEMR酌情權(quán)不再限于MR No.8/2017中規(guī)定的+/-5%，現(xiàn)在不加限制。

第三，對(duì)硫化氫油田的激勵(lì)措施已經(jīng)修訂，對(duì)高硫化氫油田提供更高的利潤(rùn)分配。

第四，陸上邊境地區(qū)將獲得額外利潤(rùn)分配，以拓展疆土。

第五，本地的合同和服務(wù)最低占為30%。

第六，變化成分也有所變化，新的方案將優(yōu)惠政策直接與印尼原油價(jià)格(ICP)聯(lián)系起來(lái)。天然氣價(jià)格也被添加到變化組分激勵(lì)中。累計(jì)產(chǎn)量部分也進(jìn)行了調(diào)整，累計(jì)產(chǎn)量低于30 MMBOE時(shí)，最大額外分配10%(以前，累積產(chǎn)量低于1 MMBOE時(shí)最大額外分配為5%)。預(yù)計(jì)這一變化將在生產(chǎn)的早期階段改善現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。關(guān)于更新可變因素以激勵(lì)承包商利潤(rùn)分配的細(xì)節(jié)，在MR No.52/2017法令已列出。

4 MR No.8/2017與MR No.52/2017條款對(duì)比

采用數(shù)據(jù)對(duì)比的方式，對(duì)比MR No.8/2017與MR No.52/2017條款的改變，進(jìn)一步說(shuō)明修訂的含義(表1)。

與MR No.8/2017，MR No.52/2017條款主要有以下的變化：①Further POD 的合同者成分由原來(lái)的0.0%增加到3.0%，No POD由原來(lái)的-5.0%改變?yōu)?.0%，這說(shuō)明條款的變更更加有利于合同者的收益；②基礎(chǔ)建設(shè)上，新開(kāi)發(fā)(陸上)合同者的分成由原來(lái)的無(wú)到4.0%；③H2S含量隨著濃度的升高，合同者的分成逐漸升高，而且對(duì)于高濃度的H2S，合同者的分成更加細(xì)致。MR No.8/2017條款規(guī)定H2S濃度≥500 ppm時(shí)，合同者分成為1.0%，而MR No.52/2017條款規(guī)定從H2S濃度≥1 000 ppm以上時(shí)，每增加1 000 ppm，合同者分成增加1.0%，當(dāng)H2S≥4 000 ppm，合同者的分成可達(dá)到5.0%，這就說(shuō)明了對(duì)高硫化氫油田會(huì)提供更高的利潤(rùn)分配；④開(kāi)發(fā)階段，MR No.8/2017條款規(guī)定二次采油合同者分成是3.0%，MR No.52/2017條款增加到6.0%，三次采油由5.0%增長(zhǎng)到10.0%；⑤根據(jù)油價(jià)的變化，MR No.52/2017條款中合同者的分成同樣得到了增加。比如，當(dāng)油價(jià)<40$/bbl，MR No.8/2017條款規(guī)定合同者的分成是7.5%，而MR No.52/2017增加到11.25%，當(dāng)100$/bbl<油價(jià)<$115/bbl，MR No.8/2017條款規(guī)定合同者的分成是-5.0%，而MR No.52/2017增加到-3.75%；⑥天然氣價(jià)格，原來(lái)的條款沒(méi)有規(guī)定，新的條款也被添加到變化組分激勵(lì)中，根據(jù)不同的氣價(jià)的變化，合同者分成劃分為不同的等級(jí)；⑦累計(jì)產(chǎn)量低于30 MMBOE時(shí)，修訂后的條款最大額外分配10%，而以前的條款規(guī)定累積產(chǎn)量低于1 MMBOE時(shí)最大額外分配為5%，此外累積產(chǎn)量≥175 MMBOE，修訂后的條款才為0.0%，而修訂前累積產(chǎn)量≥150 MMBOE，合同者分成即為0.0%；⑧在政府控制方面，修訂前合同者的分成為-5%～5%，修訂后合同者分成沒(méi)有規(guī)定。綜述對(duì)比，發(fā)現(xiàn)修訂后的條款對(duì)合同者的分成增加了很多，為上游行業(yè)的投資者帶來(lái)了更大的利潤(rùn)，刺激承包商加大對(duì)上游產(chǎn)業(yè)的投資[5]。

5 結(jié)論和建議

2017年1月16日，MEMR部長(zhǎng)頒布了一個(gè)新的條例MR No.8/2017。該條例可以明顯地看出在PSCs下，印尼的收支分配的改變。該新條例的一個(gè)關(guān)鍵變化是取消成本回收機(jī)制。根據(jù)政府的說(shuō)法，取消成本回收將簡(jiǎn)化上游承包商的業(yè)務(wù)，提供更大的靈活性，提高運(yùn)營(yíng)效率。新的財(cái)政模式是各方共同努力的結(jié)果，使運(yùn)營(yíng)商和供應(yīng)商以更有效的方式共同協(xié)作，提高效率。由于成本回收的復(fù)雜規(guī)則已經(jīng)被定期強(qiáng)調(diào)為新投資的主要障礙，政府有計(jì)劃地減少上游部門(mén)的行政和監(jiān)管負(fù)擔(dān)。2017年第8月29日，MEMR更新了最初的MR No.8/2017的部分條款，又發(fā)布了部長(zhǎng)條例MR No.52/2017修訂。該法令主要側(cè)重于影響基礎(chǔ)分配方案中的可變部分。在考慮了上游承包商的反饋之后，為了刺激國(guó)內(nèi)的上游投資而修訂。

表1 MR No.8/2017與MR No.52/2017條款對(duì)比

資料來(lái)源：Wood Mackenzie,MEMR。

政府的首要目標(biāo)是通過(guò)消除成本回收來(lái)提高效率，減輕上游行業(yè)的負(fù)擔(dān)。然而，最初的行業(yè)反饋強(qiáng)調(diào)，在一些情況下，與原有的成本回收PSC制度相比，總收入分配PSC可能導(dǎo)致承包商回報(bào)率降低。修訂后的條款包括：改善收入份額，提高累計(jì)生產(chǎn)閾值，基于石油和天然氣價(jià)格的變化分配解釋，以及同一PSC的第二個(gè)及以后的POD額外收入分配。改進(jìn)前沿油田分配方式、含硫量和生產(chǎn)階段，將增加綠地和褐地的勘探和開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益。取消部長(zhǎng)級(jí)可自由支配收入分配份額上限，使當(dāng)局能夠優(yōu)先考慮處于邊緣地區(qū)但具有戰(zhàn)略重要性的項(xiàng)目，因?yàn)楦玫臈l款將激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者推進(jìn)這些項(xiàng)目。

總之，印尼現(xiàn)行油氣合同財(cái)稅條款的修訂與更新為石油提供財(cái)政利益和法律確定性，迫使上游部門(mén)以更有效的方式運(yùn)作，努力刺激上游行業(yè)的投資，為印度尼西亞上游行業(yè)的投資者帶來(lái)更大的透明度。

[1] BP.Statistical Review of World Energy(2017)[R].2017.

[2] 林建坤,于曉璐.當(dāng)前印尼的能源困境及對(duì)策分析[J].東南亞南亞研究,2011(2):49-54.

[3] SKK.Migas Annual Report[R/OL].http:∥skkmigas.go.id/images/upload/file/AR_SKK_MIGAS_ENG_2016.pdf.2016.

[4] 張蕾,金亞杰.印尼石油工業(yè)發(fā)展與油田開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀[J].大慶石油地質(zhì)與開(kāi)發(fā)，2014(2):83-87.

[5] PWC.Oil and Gas in Indonesia:Investment and Taxation Guide 2017[R/OL].https:∥www.pwc.com/id/en/energy-utilities-mining/assets/oil%20and%20gas/oil-and-gas-guide-2017.pdf.