積極探索風景名勝區保護與利用

謝 樹 銳

(福建省城鄉規劃設計研究院，福建 福州 350008)

1 規劃背景

隨著實驗區的開放、開發和國際旅游島的建設，近年來平潭的游客量呈爆發式增長，因此對風景名勝區旅游設施配套、接待服務能力、旅游產品品質等都提出了更高的要求。同時，如何在高速發展過程中保護好風景名勝區資源，加強風景名勝區與外部城市的協調發展，最終達到人與自然和諧共生的理想狀態，則成為我們在規劃中所亟需解決的重要任務。

2 規劃構思

立足平潭綜合實驗區高起點、高標準的規劃前提，以生態文明建設為宗旨，以風景名勝區為空間載體，積極推進平潭國際旅游島發展，共創兩岸的“共同家園”。通過現場勘察、座談訪問以及文獻收集，全面梳理風景資源；嚴格保護沙灘、海灣、岬角和島礁等典型海蝕地貌及沿海防風林帶；加強海濱沙灘與防風林帶之間的縱向聯系，強化海濱沙灘的公共開放屬性；統籌協調各景區的功能，挖掘豐富多彩的海島文化，注重突出地方特色。規劃以加強國家級風景名勝區資源保護、空間管控和管理要求，兼顧不同階段的發展利用目標,使海壇風景名勝區的風景資源能夠得到嚴格保護、統一管理、合理開發、永續利用。

3 《海壇國家級風景名勝區總體規劃》[3]導讀

規劃在滿足國家級風景名勝區保護管理要求的同時，體現平潭自由貿易區、國際旅游島建設的相關內容，在風景資源普查、科學價值研究、旅游服務設施和保護管理體系等方面有效結合和融入世界遺產的標準和要求。結合平潭綜合實驗區西城東旅的城市發展格局，嚴格控制、規范引導風景名勝區范圍內的旅游度假配套設施建設，實現“空間”與“政策”的融合[2]。

強調對現有風景資源的保護是整個規劃的核心理念。普查確定的主要景源75處，其中特級和一級景源17處。在劃定核心景區范圍時，充分考慮與海洋功能區劃的協調，將山岐澳、壇南灣中華鱟棲息地作為特別保護區進行保護。同時將海蝕地貌景觀資源最為豐富的沙灘、海灣、岬角和無人島礁等區域也作為核心景區進行保護。根據風景資源保護價值的不同，分為一級、二級和三級保護區，采取不同的保護措施。重點強化傳統石厝村落等文化遺產保護內容并針對性地制定沿海防護林、古樹名木、海岸岸線及近海海域生態、無人島礁和生物多樣性等專項保護規劃。

4 風景資源的保護

規劃新增長江澳、君山南部、塘嶼島北部等風景資源價值較高的區域。通過增設南寨山景區與壇南灣、山岐澳景區之間的生態廊道，將風景名勝區南部四個較為分散的景區串聯為一個整體。減少了生態環境的破碎度，保持了風景資源地域空間分布的完整性，加強了生態廊道的連通性。同時協調城市發展與風景名勝區資源保護的關系。

在科學保護風景資源的前提下，重新劃定核心景區范圍，增加了壇南灣、山岐澳中華鱟二級保護動物棲息地和風景名勝區周邊海灣岬角和島嶼暗礁，并提出了針對性的保護要求。結合海壇風景名勝區的實際情況和風景資源保護價值，分為一級保護區、二級保護區和三級保護區。一級保護區為核心景區—嚴格禁止建設范圍；二級保護區為嚴格限制建設范圍；三級保護區為控制建設范圍。不同級別的保護區采取不同的保護措施，特別要保護好各種天然的生態通道。并提出科學開發、嚴格保護一級保護區的風景資源，除必須的步行游賞道路和相關設施外，區內不得安排重大建設項目，嚴禁建設與風景名勝區無關的設施。一級保護區內除應急救援車輛外，禁止機動交通工具進入[1]。

5 突顯地緣政策優勢，探索保護與利用新思路

本次總體規劃作為風景名勝區資源保護、發展利用及管理工作的規范和依據。明確了具體的保護管理措施，突出了強制性管控內容，兼顧了前瞻性與可操作性，并在規劃協調、理論依據和指標控制等方面有所創新，主要包括：

1)突顯對臺政策優勢，探索文化和自然景觀保護與利用的兩岸合作新模式。

平潭被賦予為兩岸交流，合作開辟新路、拓展空間、創新機制的重要使命。以加強兩岸交流合作為主線，緊緊圍繞構建兩岸同胞“共同家園”，積極開展兩岸合作試點，建設兩岸交流合作的先行區。在這一核心指導思想下，規劃既滿足國家級風景名勝區的保護管理要求，又積極探索風景名勝區保護與利用新思路，創新規劃管控和管理利用模式。

海壇國家級風景名勝區濱海資源優越，當地傳統的民俗風情、傳統石厝村落以及人類活動與自然生態環境良好結合的文化景觀具有較為突出的遺產價值。本次規劃相較于上輪總體規劃在保護文化和自然景觀資源的基礎上，將傳統石厝村落的保護和發展作為風景名勝區景觀資源保護的一個重要內容。同時在資源保護和發展利用中，充分發揮兩岸合作共贏優勢，引入了臺灣的“資金、人才、智力”資源，吸引了臺灣高端人才和社會資本到此創業；借鑒先進的保護、利用和管理理念，打造獨具特色的亞熱帶國際濱海旅游勝地，積極踐行“兩岸共同生活家園”的偉大理念，努力實現平潭地域特色文化景觀復興。

2)對標國際旅游島，探索風景區總體規劃層面的配套設施指標量化。

作為海濱、海島型風景名勝區，規劃吸取國內、外相關風景名勝區的發展經驗，力求在保護風景資源的前提下，兼顧發展。針對海壇風景名勝區存在的問題和景區保護所面臨的威脅，并結合國際旅游島應達到的理想狀態，在總體規劃層面，對旅游服務設施的開發強度提出了空間管控要求。按國際旅游島的建設標準，嚴格控制度假設施用地的容積率、建筑高度、建筑密度等相關指標，以確保下一階段詳細規劃的編制，不偏離總體規劃的目標。既滿足問題引導型的景觀提升要求又滿足目標引導型對未來建設內容的控制。規劃科學制定遠景、遠期和近期三個發展戰略目標，并將近期目標具體量化，在實際執行過程中發揮明確的指導作用，從而極大地增強了規劃的可操作性。

6 結語

規劃于2014年11月由福建省住房和城鄉建設廳主持評審通過，并經多方努力于2017年9月由國務院批準實施，對風景區保護和管理建設工作起到了很好的指導作用。在最近的項目實踐中，筆者發現地方管理人員的觀念也在發生轉變，更加的注重風景資源的保護，對于風景名勝區范圍內的建設項目也更加的慎重。這是一種令人欣喜的轉變，也讓筆者更加認識到由于風景資源的不可再生性和破壞幾乎不可逆，風景名勝區范圍內的一切活動只能是在以保護風景資源的前提下進行，只能是有條件的、有限的科學利用。

參考文獻:

[1] 住房城鄉建設部關于印發國家級風景名勝區總體規劃大綱和編制要求的通知[Z].2015.

[2] 平潭綜合實驗區總體規劃[Z].2012.

[3] 福建省城鄉規劃設計研究院.海壇國家級風景名勝區總體規劃[Z].2016.