淺析水利工程建設質量監督體制現狀及發展需要

(1.水利部建設管理與質量安全中心，北京　100038；2.嫩江尼爾基水利水電有限責任公司，黑龍江 齊齊哈爾　161005；3.中水東北勘測設計研究有限責任公司，吉林 長春　130061)

當前，中國重大水利工程和民生水利工程建設正處于全力提速期，加快推進重大水利工程建設已成為國家穩增長，調結構，促改革，惠民生，防風險的一項重大舉措。水利工程建設時間緊、任務重，既要進度，更要質量。對水利工程質量監督機構落實對水利工程質量進行強制性的監督管理職責提出了更高的要求。

1　現行水利工程建設質量監督體制

1.1　工程質量監督和管理的三個層次

廣義的工程質量監督體制是指政府和參建各方對工程質量實施的監督控制。主要分為三個層次：?代表政府對工程質量開展的監督管理措施；?項目法人或代表其執行項目管理的機構、監理單位開展的質量控制措施；?勘測、設計、施工等市場主體采取的質量保證措施。政府質量監督與其他各方的質量管理體系有本質的區別，是對另外兩個層次的監督管理，具有強制性、指令性和權威性。本文主要探討政府質量監督。

1.2　政府對工程質量的監督和管理

政府對工程質量的管理是指政府以國家和公眾利益為出發點，依據工程建設有關法律法規和技術標準等，對工程建設實施全面的、全過程的質量管理。主要包括兩個方面：?宏觀管理，通過建立健全法律法規和技術標準體系，運用市場經濟規律，支持和鼓勵質量認證，培育和營造全民質量意識氛圍等形式，對建設工程質量進行整體控制；?微觀管理，通過對具體工程建設中的各建設主體的質量行為和實體質量進行監督管理和檢查，督促參建各方切實保證建設工程的社會利益、公眾利益和使用功能。

1.3　政府對水利工程質量的監督管理

根據《建筑法》和《建設工程質量管理條例》等相關規定，國務院、水利、住建、交通等相關部門按照國務院規定的職責分工，對全國的有關專業工程質量進行監督管理。縣級以上地方人民政府相關部門在各自的職責范圍內，對本行政區域內的專業建設工程質量進行監督管理。《水利工程質量監督管理規定》明確水行政主管部門主管水利工程質量監督工作。水利工程質量監督機構是水行政主管部門對水利工程質量進行監督管理的專職機構，對水利工程質量進行強制性的監督管理。目前，全國水利建設質量監督執行主體主要是各級水行政主管部門下設的質量監督機構。

2　各地水利工程質量監督機構建立情況

根據水利工程質量監督機構的職責劃分，水利部設置的水利工程質量與安全監督總站或各流域機構設置的質量監督流域分站負責跨流域重大水利項目的質量監督工作，其他項目由省級以下水行政主管部門設置的質量監督機構負責組織監督管理。

目前，各省級水行政主管部門均逐步建立了省、市、縣三級政府質量監督網絡，也劃分了省、市、縣三級質量監督責權，但各省由政府編制部門正式批準成立的水利建設質量監督機構建設情況仍存在很大差別。根據調查統計情況，個別省級水行政主管部門尚未成立質量監督機構，有約5%的地級市政府和約47%承擔水利建設任務的縣級水行政主管部門尚未建立相關機構。此外，各地水利建設質量監督機構人員配備、經費保障、監管水平等情況，也參差不齊。

3　水利工程質量監督存在的主要問題

3.1　監督地位不明確，主體責權不對等

目前，全國大多數質量監督機構均屬于受水行政主管部門行政委托，對水利工程質量進行政府監督管理。據了解，在實際質量監督過程中，質量監督機構因缺乏履行監督管理責任所需要的權力，其職責實質僅是行政委托中的“檢查”行為和活動。但大量的質量事故處理案例中，質量監督機構往往承擔的責任很重，客觀上造成了其所擁有的權利與應承擔的職責不對等。另外，由于認識和意識的不同，就具體的工程項目而言，尤其在地市級及以下工程項目中，往往是“下級”監督“上級”，時常發生監督揭短與行政護短的矛盾。

3.2　專職人員數量不足，隊伍建設亟待加強

近年來，水利工程質量監督機構建設得到了較大提升。全國32個地區基本全部成立了地市級水利工程質量監督機構，承擔水利建設任務的縣級政府中，由政府編制部門批準成立的縣級水利工程質量監督機構占比達53.13%。但普遍存在從事監督工作的專職人員少、業務技能不強、對相關的法律法規不熟悉，且缺少系統培訓，質量監督隊伍難以適應大規模水利建設的監督工作需要。

3.3　工作經費來源各異，專項經費難于保障

2009年全國統一取消工程質量監督費以后，雖然質量監督工作經費大部分來自財政經費，但由地方水行政部門統籌情況普遍，部分機構性質為差額撥款，中間環節較多，不同程度地影響了質量監督工作的總體部署。通過對全國省、市、縣三級監督機構的工作費用分析，發現省級為10.87萬元/工程,地市級為4.85萬元/工程，縣級僅為0.8萬元/工程。排除工程規模因素，各級監督機構工作經費間存在很大差距，根據近年水利建設質量工作考核核查情況，全國尚有部分省級水利工程監督機構經費不能滿足工作需要。市、縣級的工作經費和專項經費更是捉襟見肘，難以保證監督工作的有效開展。

3.4　監督檢查力度不足，監督內容方法不清

目前，各級水利工程質量監督機構對重點工程設立監督項目站，采取監督人員常駐施工現場或巡回抽查的方式開展質量監督工作，并委托第三方檢測機構對部分工程的實體質量和原材料、中間產品進行質量抽檢，但由于人力、財力、物力情況不同，各地監督檢查的力度存在較大差異。中、小型水利工程一般都在偏遠山區，點多、面廣、量大，且公車改革后，各級質量監督機構的監督車輛使用難以保證，客觀上造成水利工程建設質量監督力度、頻次、效能不足，無法滿足監督工作需要。

2017年12月水利部令第49號對《水利工程質量管理規定》部分內容進行了修改，其中涉及質量監督的內容變動較大，將原文中“工程竣工驗收時，質量監督機構應對工程質量等級進行核定”修改為“工程竣工驗收前，質量監督機構應對工程質量結論進行核備”。但對“核備”尚無明確的定義，質量監督工作后續的開展仍存在盲區，質量監督的內容、方法等有待完善。

4　水利工程質量監督體制發展的探索淺析

當前中國水利工程建設任務日趨繁重，加強水利工程質量監督管理是持久的主題，強化水利工程建設質量監督體制建設是全面提高水利工程質量的必由之路。

4.1　明確機構性質，提高監督地位

《工程建設質量管理條例》中明確，工程建設質量監督是政府相關部門的法定職責，且明確質量監督行為是依法執行職務。但水利工程質量監督機構的性質和權責關系尚未明確，已經建立的各級質量監督機構性質差異較大，有參照公務員法管理、全額撥款、差額撥款和自收自支事業單位等情況，形態各異，且存在所擁有的權力與其所承擔的責任不相適應的現象，不能完全保障政府質量監督工作的權威性。目前，北京、湖北、河南等地方質量監督機構已經明確為參照公務員法管理事業單位，政府法制部門為質量監督人員頒發了執法證，具有行政執法主體的資格，可以行使行政執法權利和義務，對行政執法的過程和結果承擔法律后果，有效推動了工程質量監督管理。為滿足當前黨和國家對質量管理的新要求，應盡快落實各級水利工程質量監督機構和人員的執法地位。

加強項目法人的組建管理，嚴查嚴處水行政主管部門負責人兼任所管轄工程項目法人的負責人問題，杜絕“下級”監督“上級”的行政護短矛盾。全面落實質量監督機構的權利、義務和責任。

4.2　創新監督方式，提高監管效能

認真貫徹落實《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，研究改進政府提供公共服務方式，改善提供服務的數量和質量，可將政府質量監督工作中“事務性”工作委托有能力的社會力量承擔，探索構建多層次、多方式的質量監督服務供給體系。同時，引入競爭和考核機制，通過合同、委托等方式向社會購買，即“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現”。化解當前水利建設日益增長與質量監督力量不足等矛盾。

推行質量分類監督和差別化監管，突出對質量管理薄弱項目和環節的監管。加強對民生水利工程質量管理特點的研究，提出適合民生水利工程的質量監督模式。研究質量監督工作信息化建設，創新質量監督手段，利用信息化手段提升監管效率和監管力度，進一步完善質量工程質量監督的工作方式。

4.3　推進各級質量監督機構建設

繼續推進各級水利工程質量監督機構建設，建立完善的質量監督網絡，切實履行質量監督全覆蓋。根據水利工程質量監督技術需要和工程建設規模、數量情況，合理配備熟悉水利工程建設相關專業知識的質量監督人員，加強質量監督人員的教育培訓，努力建立行為規范、執法有力、技術過硬的質量監管隊伍。根據監督工作實際需要，足額落實財政預算保障，確保質量監督工作的順利開展，并落實必要的檢測經費，保障對工程實體、原材料和中間產品質量隨機抽檢的監管頻率。全面構建機構完善、經費保障、技術過硬的質量監督管理網絡。

4.4　充分發揮水利部質量與安全監督總站的指導作用

充分發揮水利部水利工程質量監督總站對各流域、地方質量監督機構的指導和管理作用，通過組織開展全國水利工程建設質量監督巡視檢查、質量監督人員培訓、業務討論等方式，加強對各級質量監督機構的業務指導，推進質量監督機構的橫向經驗交流，構建統一協調的水利工程質量監督系統和管理網絡，全面提升水利工程質量監督的工作水平。

5　結　語

綜觀國內外工程質量監督管理實踐，水利工程質量監督機構社會化、專業化是必然的發展趨勢，完善的制度建設是規范各層面質量行為和監督管理行為的基礎，隨著水利建設市場主體的多元化，水利工程質量監督管理應根據時代的要求，不斷進行深化改革和創新，進一步促進水利工程質量整體水平的全面提升。