生態文明理念下的淀山湖岸線利用管理規劃

(太湖流域管理局 水利發展研究中心，上海 200434)

岸線一般指河道(湖泊)水陸邊界線兩側(周邊)一定范圍的帶狀區域，具有綜合利用開發功能，與流域防洪、河勢穩定、供水、航運及河流生態等關系密切[1]。河湖岸線的合理開發、科學保護、有效管理，對促進區域經濟社會高質量發展、保障防洪與供水安全、發展航運及保護水生生態環境等方面具有重要意義[2-3]。作為生態文明建設的重要內容，河湖岸線保護日漸受到重視，全國多個地區正加快推進河湖岸線利用與管理規劃工作[4-6]。

由于淀山湖岸線缺乏統一規劃，未明確岸線管理范圍，岸線利用管理較混亂，歷史上岸線無序開發利用較多，對淀山湖周邊地區的水安全造成一定的影響，迫切需要加強淀山湖岸線利用管理。2016年水利部批復《太湖流域淀山湖岸線利用管理規劃項目任務書》(水規計〔2016〕78號)，由水利部太湖流域管理局組織編制淀山湖岸線利用管理規劃。規劃編制歷經2 a，期間多次與江蘇省和上海市水利、交通、國土、環保等相關部門溝通協調并征求意見，形成規劃成果。

1 淀山湖概況

淀山湖周邊岸線涉及江蘇省蘇州市昆山市的淀山湖鎮、錦溪鎮和張浦鎮，上海市青浦區金澤鎮和朱家角鎮，五鎮總面積約515 km2。區域經濟社會發達，2015年淀山湖區域常住人口約26.7萬人，地區生產總值約484.8億元，單位國土面積產值約9 400萬元/km2，是全國平均水平的13倍。

淀山湖區域以平原為主，地勢低平，是太湖流域地勢最低洼的地區之一，地面高程一般在2.5～3.5 m(鎮江吳淞基面，下同)。淀山湖是東太湖、京杭運河蘇州段和蘇州東南部地區洪水主要出路，出入湖河道共62條，主要入湖河道為朱厙港、急水港，主要出湖河道為攔路港。淀山湖水面積60.2 km2，自西部的朱厙港起，穿越湖區至東部的馬家港；以北湖區屬江蘇省，約占全湖面積的21.1%；以南湖區屬上海市，約占全湖面積的78.9%。

淀山湖區域多年平均降水量1 109 mm，降水量年內分配不均，春夏之交多梅雨，歷時長、總量大、范圍廣，易形成流域性洪澇災害；夏末秋初多臺風雨，歷時短、雨強大，易形成局部地區洪澇災害。淀山湖多年平均水位2.80 m，歷史最高水位4.19 m，歷史最低水位2.19 m；全湖平均水深2.04 m，湖體流速緩慢，換水周期約29 d。2015年，淀山湖水質總體評價為劣V類，呈中度富營養水平[7]，主要超標指標為總磷(TP)、總氮(TN)；TP濃度0.11 mg/L，為V類水；TN濃度2.99 mg/L，為劣V類水。

目前環淀山湖全線已建成堤防，堤防總長度為54.72 km，按50 a一遇防洪標準設計[8]，防洪設計水位為4.18 m，堤頂寬度為5～17 m，堤頂高程為6.0 m，臨湖直立式擋墻頂高程為4.5 m。其中，江蘇段23.39 km，上海段31.33 km。

2 岸線利用現狀與存在的問題

規劃收集整理淀山湖周邊區域2015年1∶2 000地形圖，對淀山湖岸線及其利用現狀進行了統計分析。淀山湖岸線總長為57.94 km，其中，江蘇段26.87 km，占岸線總長的46.4%；上海段31.07 km，占岸線總長的53.6%。現狀淀山湖岸線開發利用程度較高，岸線開發利用項目共38個，以房地產開發和旅游項目為主，總計占用岸線19.88 km，岸線利用率達34.3%。其中，江蘇段岸線已開發利用項目18個，占江蘇段岸線長度的33.7%，以房地產開發為主；上海段岸線已開發利用項目20個，占上海段岸線長度的34.8%，以休閑旅游為主。

據分析，淀山湖現狀岸線利用存在的問題主要有以下4個方面。

(1)歷史上岸線開發利用較為無序。20世紀50，60年代，環淀山湖地區沿湖圈圩圍墾和漁業養殖盛行，80年代達到頂峰。到21世紀初，兩省市全面禁止淀山湖地區圍網養殖，拆除圍網，退圍還湖，但目前還有少部分清理工作未完成。由于土地資源緊缺，一些具有景觀資源的岸線被轉讓、拍賣，用于旅游休閑、房產等開發項目建設。這些無序、過度的開發利用行為造成水域面積逐步萎縮，湖泊洪水調蓄能力下降，湖泊岸線的防洪及生態功能受到影響。

(2)防汛安全存在隱患。淀山湖南部地區部分堤防尚未達到規劃確定的50 a一遇防洪標準，堤頂高程達不到6.0 m設計高程，防洪安全保障能力不足。目前，淀山湖環湖防汛道路沒有全線貫通，兩省(市)內部防汛道路及省際間防汛道路均存在不暢通問題，不利于防汛安全。

(3)岸線利用管理薄弱。由于缺乏規劃依據，岸線范圍界定不明確，岸線利用功能區劃不確定，淀山湖周邊地區無法對岸線利用行為進行統一規范管理。

(4)水環境亟待改善。由于經濟社會粗放式發展、污染治理滯后，導致大量工業污染源、生活污廢水和農業面源等污染物進入淀山湖，湖體水質污染嚴重，水體呈中度富營養化，淀山湖現狀水質與國務院批復的《太湖流域水功能區劃(2010～2030年)》確定的Ⅱ～Ⅲ類水質目標還有很大差距。

3 岸線利用管理規劃的目標

岸線資源的利用與保護對經濟社會可持續發展、保障河道行(蓄)洪能力、維護生態系統良性循環以及河湖健康都具有十分重要的作用[9]。岸線利用管理是促進岸線資源集約利用，支撐沿岸地區開發有序、健康推進的重要保障[10-11]。新時代岸線利用管理規劃工作，需貫徹落實生態文明理念，樹立綠色規劃思想，落實生態空間管控要求，構建科學合理岸線格局[12-13]。

規劃應全面貫徹黨的十九大會議精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，牢固樹立生態文明理念，落實河長制、湖長制要求，突出水岸同治、省際統籌，提升岸線全線品質，鼓勵生態型岸線利用，嚴控生產型岸線利用，打造優美的淀山湖沿岸生態環境，滿足周邊地區人民對美好生活的需求，支撐周邊地區經濟社會的高質量發展。

規劃應加強岸線管理與保護，改變以往岸線利用無序現象，統籌協調好上下游、省際間不同需求，統籌協調好水利和涉水規劃的不同需求，在保護中開發，在開發中保護，有效促進岸線有序利用、綠色利用，既要發揮淀山湖岸線在防洪、水資源保護和水生態環境等方面的作用，又要利用淀山湖岸線資源支撐經濟社會高質量發展。

4 岸線保護要求與利用需求

河湖岸線不僅具有行洪、調節水流等自然屬性，更具有開發利用價值的資源屬性，因此，協調岸線保護與利用的關系，需要深入剖析各方面、各層次對岸線的保護和利用要求[14]。

規劃從3個層面分析了岸線保護要求和利用需求：①從法律法規層面，全面分析了《水法》《防洪法》和《河道管理條例》等國家有關法律法規對岸線管理與保護的要求，重點分析了《太湖流域管理條例》(該法規于2011年由國務院頒布實施，是我國第一部流域性管理法規)對淀山湖岸線保護的要求。②從水利和涉水行業規劃層面，深入分析了相關規劃特別是生態保護紅線對淀山湖岸線利用管理的要求，明確了生態方面的管理規定。③從經濟社會發展規劃層面，依據蘇州昆山市和上海青浦區城市總體規劃及土地利用規劃，重點分析了淀山湖周邊地區經濟社會發展功能定位和布局，明確了未來經濟社會對岸線利用的規劃需求。

4.1 法律法規層面要求

《水法》《防洪法》《河道管理條例》及其他法律法規對岸線管理與保護的一般性要求不再贅述，本文重點闡述流域法規和地方性法規對淀山湖岸線生態保護方面的要求。《太湖流域管理條例》規定淀山湖岸線內和岸線周邊2 000 m范圍內禁止劇毒物質、危險化學品的貯存、輸送設施和廢物回收場、垃圾場以及水上餐飲經營設施，高爾夫球場、畜禽養殖場、向水體排放污染物的建設項目等開發利用行為。

《江蘇省湖泊保護條例》將淀山湖江蘇部分納入湖泊保護范圍，不得縮小湖泊面積，不得影響水功能區劃確定的水質保護目標，不得破壞湖泊的生態環境，禁止排放未經處理或者處理未達標的工業廢水，禁止傾倒、填埋廢棄物，禁止在湖泊灘地和岸坡堆放、貯存固體廢棄物和其他污染物。

《上海市黃浦江上游飲用水水源保護區劃(2017版)》劃定淀山湖上海區域湖體及周邊陸地500 m范圍屬于二級飲用水源保護區，區內已建成的排放污染物項目限期拆除或關閉，禁止新建、改建、擴建排放污染物項目。

4.2 規劃層面要求

按照國務院批復的《太湖流域防洪規劃》及《太湖流域綜合規劃》要求，淀山湖至攔路港是江蘇省蘇州東南部地區的主要排水方向，必須加強環淀山湖堤防建設，保障行洪安全。

根據國務院批復的《太湖流域水功能區劃(2010～2030年)》，淀山湖湖泊被劃為淀山湖蘇滬邊界緩沖區，水質保護目標為Ⅱ～Ⅲ類；2013年國家發展和改革委員會批復的《太湖流域水環境綜合治理總體方案(2013年修編)》要求，2020年淀山湖湖體水質高錳酸鹽指數達到III類，氨氮達到III類，總磷達到Ⅳ類，總氮達到Ⅴ類。可見現狀水質與目標差距還較大，還需進一步加強治理與保護。

根據江蘇省政府批復的《江蘇省生態紅線區域保護規劃》，淀山湖江蘇區域湖心劃定為河蜆翹嘴紅鲌國家級水產種質資源保護區，除湖心外的湖體及周邊陸地50 m范圍為重要濕地，嚴禁有損濕地生態系統保護主導生態功能的開發建設活動。江蘇省和上海市按照生態環境部的要求，正在劃定生態保護紅線，初步成果基本以湖心作為生態保護紅線。

4.3 經濟社會發展層面需求

根據《昆山市城市總體規劃(2009～2030年)》及土地利用規劃，江蘇省昆山市淀山湖地區位于水鄉古鎮旅游片區，可發揮休閑旅游業的主導作用，帶動會展、度假、文化創意等相關服務業發展，在保護文化、保障生態的前提下適度發展先進制造業。

根據《青浦區總體規劃暨土地利用總體規劃(2015～2035年)》(征求意見稿)及土地利用規劃，在加強生態環境保護的前提下，推動世界級湖區水鄉古鎮文化休閑和旅游資源的整體開發利用，形成文化休閑生態的戰略空間。

5 岸線利用管理方案

規劃統籌協調保護與開發的關系，嚴格控制淀山湖岸線利用總量，劃定岸線總量控制規劃指標，到規劃水平年2030年將淀山湖岸線利用全線控制在35%以內，其中江蘇省和上海市分省(市)指標均按35%控制。同時，規劃統籌協調上下游、省際間的關系，劃定“一湖兩線三區”的岸線利用管理規劃方案。

5.1 “一 湖”

規劃將淀山湖湖體和岸線作為一個整體，突出系統治理、水岸同治的思維，明確了加強水域管理的意見。規劃明確在湖體內要禁止圍湖造地、填湖建房、填湖造景及其他侵占和分割湖泊的行為；不得向水域填土或在水域實施各類圈圩；湖泊管理范圍內的歷史圍墾區，按照尊重歷史、實事求是的原則，應當由區、市人民政府制定退墾(退漁)還湖規劃并抓緊組織實施，恢復湖泊正常功能；不得向湖體排放廢污水。

規劃要求，岸線內或灘地內已建成的建設項目，不得向水域擴展；涉及岸線及湖泊的基礎設施建設項目，要最大程度減少或避免對湖泊功能的影響；部分占用水域的已建成項目不得改擴建，并進一步研究清退或水域占用補償方案，確保河湖水域不萎縮、功能不衰減，促進淀山湖水生態系統的恢復。

5.2 “兩 線”

“兩線”為臨水控制線和外緣控制線。按照2008年水利部水利水電規劃設計總院印發的《全國河道(湖泊)岸線利用管理規劃技術細則》[15]，結合淀山湖岸線的自然特點、岸線資源狀況，按照流域規劃、區域規劃及涉水行業規劃等方面的要求，統籌協調防洪安全、岸堤穩定、生態環境保護、土地利用規劃等岸線利用與保護的需求，在維護河湖健康的前提下，結合需要與可能，劃定淀山湖岸線臨水控制線、外緣控制線，確定淀山湖岸線管理范圍。

臨水控制線是指為保障湖泊防洪安全和湖泊健康生命基本要求，在湖泊沿岸周邊臨水一側劃定的控制線。淀山湖全線均建有堤防，堤防臨水側均無灘地，臨水側均為直立式擋墻，原則上以臨湖側直立式擋墻頂外緣線作為臨水控制線。支河口處有閘、橋等建筑物的，臨水控制線在河口閘、橋處臨湖側順勢連接。支河口處無閘、橋等建筑物的，在上下游或左右岸的臨水控制線處順勢連接。有歷史圍墾區域的岸線是規劃的難點，也是省市關注的重點，為準確分析岸線變化情況，規劃結合多方面的資料收集和實地調研，對歷史圍墾區域的岸線進行了考證，并依據1987年淀山湖湖區衛星遙感圖，統籌考慮岸線利用及管理現狀，劃定了歷史圍墾區域的臨水控制線。

外緣控制線是指湖泊堤防工程保護范圍的外邊緣線，其劃定以保證岸線堤防工程安全為目標，參照有關規范、規定和工程具體情況劃定。淀山湖江蘇段堤防已基本完成劃界，明確了堤防管理范圍。淀山湖上海段也基本劃定湖泊藍線，包括規劃河口線和陸域控制線，河口線為堤防臨水側堤線，陸域控制線與河口線平行相距30 m。規劃的外緣控制線原則上按照江蘇省昆山市堤防工程劃界確權成果和上海市河道藍線中的淀山湖陸域控制線成果劃定。有閘控制的支河口門處，外緣控制線原則上以口門建筑物的管理范圍界為準；無閘控制的支河口門處，外緣控制線在上下游或左右岸的外緣控制線處順勢連接。

經統計，淀山湖臨水控制線總長57.94 km，其中江蘇段26.87 km、上海段31.07 km。外緣控制線總長56.39 km，其中江蘇段26.00 km、上海段30.39 km。

5.3 “三 區”

合理劃分岸線功能區是岸線利用管理規劃的核心內容之一[16]。岸線功能區在臨水控制線和外緣控制線之間的帶狀區域劃定，一般分為岸線保護區、岸線保留區、岸線控制利用區和岸線開發利用區4類[15]。考慮到淀山湖岸線穩定，岸線內也沒有必須設立保護區的對象，規劃不設置岸線保護區。由于淀山湖現狀岸線開發利用程度較高的實際情況，為加強保護、促進有序利用，規劃不再劃分岸線開發利用區，僅劃定兩個岸線功能分區，即岸線保留區和岸線控制利用區。基于以往岸線利用管理規劃經驗，從保護岸線堤防的穩定安全角度出發，岸線以堤防的管理范圍來劃定基本能滿足要求；從河道湖泊生態環境保護角度出發，岸線劃定的范圍又非常有限。為促進淀山湖湖泊生態環境改善和保護，規劃在岸線保留區、岸線控制利用區的基礎上，從外緣控制線再往陸地延伸，劃定生態緩沖區。因此，規劃劃定岸線保留區、岸線控制利用區、生態緩沖3個區。

岸線保留區是指暫不開發利用，或有防洪、生態環境保護要求的岸線區，在規劃期內一般禁止有礙防洪安全、供水安全和生態環境安全等的開發利用活動。規劃將作為規劃戰略預留地的岸線區，或者今后有河湖整治需求的岸段，劃為岸線保留區，長度約13.28 km ，占岸線總長度的22.9%。岸線保留區內，對歷史圍墾區域，應按照法律法規要求編制退墾(退漁)還湖規劃或實施方案并推進實施；作為規劃預留的區域，不得侵占水利規劃工程的實施范圍，在相關規劃未實施之前只能用于公共服務或社會公益性活動。

岸線控制利用區是指因開發利用岸線資源對防洪安全、供水安全、水生態安全存在一定的風險，或開發利用程度已較高，進一步開發利用對防洪、供水和水生態安全可能會造成一定的影響，因而需要控制開發利用程度的岸線區。針對這一區域，要加強對開發利用活動的指導和管理，有控制、有條件地適度利用。規劃在整體開發利用程度較高的岸線區域，通過優化調整，并結合沿岸地區或城市發展規劃及生產生活等需要，妥善處理好湖泊管理保護與開發利用的關系，劃定岸線控制利用區，長度約44.66 km，占岸線總長度的77.1%。岸線控制利用區內，嚴禁填湖筑路；在湖區或臨湖建設道路、橋梁、碼頭、管線、隧道等工程，或實施開發、利用、控制、調配、保護水資源和防治水害的各類水工程，需按審批權限辦理許可手續。

淀山湖生態緩沖區是指在岸線外緣控制線之外一定寬度的區域，區內進行河湖生態空間用途管制，引導各類建設開發行為，促進淀山湖沿岸周邊開發利用與湖泊水環境改善、區域生態保護和空間布局優化的協調，優化生態環境，構建環淀山湖區域天藍地綠水美、宜居宜業宜游的綠色生態空間。規劃結合《太湖流域管理條例》《上海市黃浦江上游飲用水水源保護區劃(2017版)》和《江蘇省生態紅線區域保護規劃》等規定，生態緩沖區原則以岸線外緣控制線外側500 m為界，該區域按照生態緩沖區要求管理。生態緩沖區范圍內，當地政府應嚴格執行相關法律法規規定，特別是要切實杜絕《太湖流域管理條例》規定的淀山湖岸線2 000 m范圍內禁止的8類行為；在此基礎上，當地政府還要執行比《太湖流域管理條例》更嚴格的規定，要進一步加強生態治理力度，應逐步關閉或拆除已建排放污染物的建設項目，大力發展循環經濟產業和綠色生態農業，大力推動綠化帶、濕地生態景觀隔離帶及涵養林帶建設，提升緩沖區生態服務功能。

在以上管理意見基礎上，規劃還要求當地政府將岸線劃界成果納入所在地區城鄉發展總體規劃和控制性詳細規劃中，推行多規合一；針對與岸線功能區管理要求不符的已有開發利用項目和歷史圍墾區域，加快推進相應岸段的清理整治，恢復濱湖水域岸線防洪、生態、景觀等綜合功能和自然形態。規劃明確未來岸線利用項目應嚴格論證并按權限審批，岸線利用類型應以生態保護修復為主，適宜進行一些兼具加固改造現有大堤、維護岸線形態、改善生態環境等保護性功能的生態堤防建設、景觀綠化等利用，適度滿足社會公共基礎設施和社會公益性項目利用需求，提升岸線利用品質。

6 結 語

淀山湖岸線利用管理規劃深入貫徹落實生態文明理念，妥善協調淀山湖岸線開發利用與管理保護的關系，以實現岸線資源可持續利用為目標，提出了“一湖兩線三區”岸線利用管理規劃方案，明確了水域岸線利用管理意見。規劃的編制與實施，可有效促進淀山湖岸線資源合理利用，提高河湖管理水平，進一步發揮淀山湖岸線在防洪、水資源保護和水生態環境等方面的重要作用。建議強化規劃的組織實施，結合河長制、湖長制工作平臺，嚴格淀山湖岸線生態空間管控，進一步加強淀山湖湖泊生態環境保護，支撐淀山湖區域經濟社會的高質量發展。