淺析水利工程代建制存在的問題及建議

(1.山東省水利科學研究院，山東 濟南 250013;2.山東省肥城市水利局，山東 肥城 271600)

近年來，隨著經濟體制的改革和水利工程建設的不斷發展，政府投資水利項目建設力度和規模不斷加大，項目類別也越來越多，投資與建設、管理與監督、責任制和專業性之間的矛盾也隨之突顯。為提高水利工程建設管理水平和充分發揮投資效益的目標，從2015年開始，山東省在泰安、萊蕪、德州等三市開展了公益性水利工程代建制試點工作。

1 水利工程代建制

水利工程建設項目代建制，是指政府投資的水利工程建設項目通過招標等方式，選擇具有水利工程建設管理經驗、技術和能力的專業化項目建設管理單位作為項目代建單位，負責項目的建設實施，竣工驗收后移交運行管理單位的制度。水利工程建設項目代建制為建設實施代建，代建單位對水利工程建設項目施工準備至竣工驗收的建設實施過程進行管理，并按照合同約定，履行工程代建相關職責，對代建項目的工程質量、安全、進度和資金管理負責。地方政府負責協調落實地方配套資金和征地移民等工作，為工程建設創造良好的外部環境。

2 代建制試點情況

2.1 試點范圍

2014年8月，山東省水利廳出臺了《山東省公益性水利工程代建制試行辦法》(魯水建管[2014]12號)，要求在本省行政區域內概算投資2000萬元以上的公益性水利工程中推行代建制。2015—2017年，陸續在泰安市肥城市農村飲水安全鞏固提升工程、萊蕪市農高區寨里河綜合治理工程、泰安市肥城市農田水利項目縣2017年度項目、德州市寧津縣地下水綜合治理工程、萊蕪市萊城區小型水庫除險加固工程、泰安市肥城市田山灌區續建配套節水改造工程中實行代建制。這些項目總投資都在3000萬以下，工期都在6個月以內。

2.2 具體做法

首先，由各地市水行政主管部門向省水利廳上報項目實施方案，待項目實施方案批復和建設資金下達后，由省水利廳依據《山東省公益性水利工程代建制試行辦法》選擇試點項目。然后，由項目建設單位根據項目規模、特點編制代建招標文件，采取公開招標的方式選擇代建單位，并由建設單位與代建單位簽訂代建合同。代建單位按照合同約定和建設單位的授權開展項目建設管理工作，具體包括前期工作、開工審查、三控制、三管理、一協調、項目驗收、綜合管理等。

2.2.1 前期工作

全過程代建從初步設計階段開始，代建單位通過實地調查、訪談、專題會議等方式優化設計方案，重點在構筑物設計優化、工程概算；協助建設單位選定招標代理單位，審查招標文件，包括分標方案、招標計劃安排、投標人資質(資格)條件、評標方法、評標委員會組建方案以及開標、評標的工作具體安排等；招標前向水行政主管部門提交招標報告備案，招標后提交評標報告；選擇和確定各種合同文本，參與監理、施工、供貨、檢測等合同談判、簽訂合同。

2.2.2 開工審查

辦理開工備案、工程質量與安全監督、安全生產方案備案、項目劃分上報等手續。組織項目啟動會議、設計技術交底會議。協助建設單位做好征地拆遷工作，做好數據整理和后勤保障工作。協調和安排設計單位、施工單位做好測量基準點移交。核查參建各方人員進場符合性等情況。

2.2.3 質量、投資、進度控制

質量、投資、進度控制主要依靠監理單位來實施，代建單位有重點地開展工作。質量控制主要關注隱蔽工程、重要部位、關鍵部位，有特別需求時聯系檢測單位，依據檢測結果監督各方的質量行為。投資控制主要嚴控設計變更、嚴審單價合理性、原材料價格變動提前研判和提醒、關注國家政策和行業政策變動、嚴格要求監理單位和設計單位履行各自的職責。進度控制主要關注重要部位和節點、解決標段交叉施工、原材料和設備供應不及時、地方阻礙施工、設計圖紙滯后等問題，并要求各參建采取相應措施。

2.2.4 信息、合同、安全管理

信息管理主要是要求參建各方資料及時完成，確保資料的規范性、完整性、齊全性、一致性，按時按量按質完成建設單位資料。合同管理主要是要求參建各方按照各自合同約定完成自身的工作，督查各方履行合同的情況；有違約情況發生時，按照合同約定采取各種措施。安全管理主要是督查參建各方的安全行為，日常安全巡查、節假日專項安全檢查。有安全事故發生時采取應急措施，并按照“四不放過”原則協助建設單位做好事故調查處理工作。

2.2.5 關系協調

代建單位主要負責內部關系協調，如標段交叉施工、甲供原材料和設備的供應、設計圖紙變更等。外部關系如地方人員阻礙施工、征地遷占等問題，代建單位主要做好記錄、整理并及時向建設單位匯報。

2.2.6 項目驗收

制定驗收工作計劃、審核工程驗收申請、參加隱蔽工程及分部工程驗收、組織單位工程驗收和合同完工驗收，協助建設單位做好竣工驗收和遺留問題處理等工作。

2.2.7 綜合管理

代建單位的綜合管理主要有迎接上級單位和有關部門對工程的檢查、審計、稽查、評審，文明工地創建，以及有關進度、投資信息系統的填報等工作。

3 代建制的優勢

從近4年來山東省中小型水利工程代建效果來看，代建項目以其質量好、進度快、投資省、檔案全、安全可控等證明了代建制管理模式的優越性。

3.1 解決了建設單位人員不足的問題

目前，政府投資的公益性水利工程的建設單位實際上是政府的臨時辦事機構，一般由地方水行政主管部門組建并實施。由于地方水行政主管部門承擔著大量的管理任務，可以用在工程項目現場管理的人員十分缺乏。實行代建制后，代建單位可以根據工程規模和項目特點調派人員，解決了建設單位人員不足的問題。

3.2 解決了建設單位人員專業不全的問題

項目建設單位一般需要工程技術、質量控制、經濟、財務、合同、檔案、綜合管理等多方面人才。目前大部分的公益性水利工程建設單位，由于人員專業不全、業務不精等原因，往往難以滿足工程建設管理的需要。而代建單位是專業性技術服務單位，具有各方面管理人才儲備。實行代建制后，代建單位可以根據工程規模、項目特點、工程進展等隨時調派各種管理人員，從而解決了建設單位人員專業不全的問題。

3.3 使工程施工現場管理工作更加規范有效

相比原有的公益性水利工程的建管模式，代建制將工程項目建設交由專業性技術團隊管理，技術人員能夠做到隨時隨地、全天候、無縫隙地對工程施工現場進行管理，從而更好地做好質量控制、進度控制、投資控制、安全控制、信息管理、合同管理、檔案管理等方面工作，確保了工程建設質量和施工進度。

4 目前代建制存在的主要問題

目前，水利工程代建制還處于發展探索階段，根據近幾年來山東省中小型水利工程的代建制試點工作的經驗，筆者認為還有許多需要進一步改進和細化的地方。

4.1 代建單位企業資格認定需要細化

2015年2月16日水利部出臺的《水利部關于印發水利工程建設項目代建制管理指導意見的通知》(水建管[2015]91號)中規定，代建單位應具有滿足代建項目規模等級要求的水利工程勘測設計、咨詢、施工總承包一項或多項資質以及相應的業績。但在實際工作中發現，具備這些資質的企業，有相當一部分并沒有施工現場管理的經驗。建設單位選擇合格的代建單位存在著一定的困難。

4.2 代建項目負責人的資格認定需細化

代建負責人是項目管理的主要責任人，在項目管理中具有十分重要的作用。代建項目負責人應當具備專業的知識和技能、分析判斷和處理問題的能力、協調溝通能力、及時應變能力、組織管理能力等。現有的法律法規、規章制度等文件中，對代建項目負責人的資格認定不明確。如果選擇了一個不合格的代建項目負責人，往往會給項目實施帶來不利影響，甚至導致項目的失敗。

4.3 建設項目代建費取費標準需制定

目前，水利工程代建費用并未在概算中列支，水利工程建設項目代建制，按階段可分為全工程代建和建設實施代建兩種方式。國家和水利行業有關法律法規、規章制度等文件中，對代建費用的規定只有總體性、輪廓性要求，并無具體細則。建設單位制定代建費用的控制價時，隨意性較大，往往是建設管理費下壓一部分作為招標時代建費用的控制價。如果建設單位將代建費壓得過低，就會影響代建單位在項目上的人員、資源等投入。

4.4 無代建合同的標準文本

目前，我國還沒有水利工程代建制合同示范文本，基本上都是由建設單位和代建單位經過協商自行擬定代建合同，往往在雙方的權利、義務和責任范圍等方面界定不全面、不細致、不規范。這樣，在合同執行過程中，就會經常發生事故責任難以認定，遇到問題相互推諉、扯皮等現象。

4.5 代建風險的轉移規定不明確

國家法律法規賦予了建設單位在建設工程項目上的重大責任與義務，并且，不會因實行代建制而發生轉移。目前，還沒有建設單位、代建單位的風險分擔細則。同時，代建單位是技術性服務企業，一般為有限責任公司，如果本身的經濟實力有限，一旦項目有重大損失，往往無法全部補償或追責。因此，急需從國家或行業層面規定相應的風險分擔或經濟擔保機制。

5 關于代建制的幾點建議

5.1 盡快制定代建制有關法律、法規

為積極、穩妥地推進水利工程建設項目代建制，近年來，各地政府或行業管理部門陸續制定了相應的制度和管理辦法，但這些制度僅從微觀上對代建制進行了規定，在水利工程上的應用并不廣泛。國家或行業需盡快從法律層面上明確代建制實施范圍、代建單位的法律地位、代建單位的權利和義務、代建項目風險分擔等具體細節。

5.2 盡快明確代建單位、代建項目負責人的資格條件

代建單位屬于“智力技術性服務業”，代建單位需要一定的技術積累、人員儲備、資金保障等，從業人員尤其是代建項目負責人要具備專業的知識和技能、分析判斷和處理問題的能力、協調溝通能力、及時應變能力、組織管理能力等。國家或行業層面急需明確代建單位、代建項目負責人的資格認定辦法。

5.3 盡快制定代建單位各階段的代建費用標準

目前，我國水利工程批復的概算中沒有對代建費的單列，現在的水利工程建設項目代建費都是從建設管理費中支付，這樣建設單位的代建費招標控制價隨意性較大。建議盡快在概算編制中增加代建費編制的相關規定，并明確全過程代建、建設實施代建的取費標準。

5.4 盡快制定代建合同的標準范本

規范的代建合同是代建項目順利實施的重要保障。代建合同需明確規定項目建設過程中合同雙方的權利、義務和責任范圍，規范各方職責、任務、權限等，確定各方在協議中的風險，以及風險發生時的處理，內容應包括協議書、通用條款、專用條款，并覆蓋項目從立項到竣工驗收全過程。

6 結 語

水利工程代建制順應了市場經濟發展客觀規律，實現了“投資、建設、使用、監管”的分離，是當前工程建設項目投融資體制改革和政府職能轉變的重要抓手，是我國水利工程建設管理體制與國際接軌的具體體現，必將在推動水利工程建設大發展中發揮重要作用。但是，目前在推行水利工程代建制過程中還存在著一些問題，需我們在實踐中不斷探索和完善。