水利水電工程移民安置實施進度管理的問題與對策

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，成都 611130)

移民安置實施進度管理是水利水電工程建設的重要組成部分，妥善處理好實施過程中的進度問題是保證工程正常施工和庫區(qū)社會穩(wěn)定發(fā)展的必要條件。長期以來，我國堅持以人為本、尊重地方實際的原則開展大中型水利水電工程移民安置工作。但鑒于移民工作程序的復雜性，耗時較長，往往被工程“三通一平”等籌建工作，甚至是主體工程建設“推著走”[1]。為此，國家提出了先移民后建設的水電開發(fā)總體方針，立足更好地解決移民安置問題，并在安置過程中對移民搬遷、單項工程等方面的進度進行管理和控制，以有效解決移民滯后工程建設的問題[2]。目前，移民安置實施進度管理無論是制度建設還是實施環(huán)節(jié)仍存在諸多問題和不足，如何完善移民安置進度管理仍需進一步探索。

1 進度管理的目標與定位

按照國家移民政策法規(guī)開展“先移民后建設”工作，依據(jù)審核批準的移民安置規(guī)劃實施移民先行搬遷，分階段完成移民搬遷安置工作，確保移民安置相關工作總體進度和年度計劃相一致、移民工程建設進度和制定的計劃相匹配，從而保證按照計劃工期完成搬遷安置任務，確保工程建設總體目標如期實現(xiàn)[3]。

2 當前制度建設情況

根據(jù)多年來移民安置的實施情況，各級政府和參建單位高度重視制度建設，注重發(fā)揮制度的約束和激勵作用。當前，各地的移民安置補償工作以《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(第679號令)為總前提[4]，移民單項工程進度按工程進度管理辦法實施。同時，參建單位根據(jù)各地實際情況也建立了相應的規(guī)章制度，移民安置進度管理制度建設正在逐步完善。

2.1 建立了移民工程進度計劃管理制度

在施工項目進度管理中，施工單位和監(jiān)理單位根據(jù)合同規(guī)定的工期要求編制施工進度計劃，并以此作為管理的目標，對施工的全過程進行檢查、對照、分析，及時發(fā)現(xiàn)實施中的偏差，采取有效措施，調(diào)整工程建設施工進度計劃，保證工期目標的實現(xiàn)，并隨之建立了事前計劃制度、建設過程控制制度、工程進度評價制度、建設目標考核制度等。

2.2 在移民安置過程中建立了監(jiān)督制度

在移民安置實施進度管理中，綜合監(jiān)理、單體監(jiān)理單位全程參與移民安置進度管理，按照分解的各階段移民安置的進度目標與實施階段的形象進度和資金撥付進度進行監(jiān)督對比，發(fā)現(xiàn)計劃與實際情況不相匹配時，及時告知有關各方，并要求立即處理。與此同時，在監(jiān)理過程中形成的監(jiān)理日志制度，用于記錄項目進度情況。

2.3 明確了參建各方責任制

根據(jù)國家及各省(區(qū))人民政府出臺的移民安置相關政策，相關地方政府、項目法人、移民綜合設代、移民綜合監(jiān)理等參建單位都明確提出了各自在移民安置進度管理中的責任，為移民安置工作的順利實施提供了保障。

2.4 建立了移民工程項目管理制

項目管理制已普遍應用到移民工程的建設中。項目法人對項目的立項、籌資、建設和生產(chǎn)經(jīng)營、還本付息以及資產(chǎn)的保值增值的全過程負責，并承擔投資風險。同時，在滿足質(zhì)量、安全、環(huán)保及成本控制目標的前提下，對工程的總體進度根據(jù)項目的具體情況進行通盤考慮，全面規(guī)劃，有效控制。

3 進度管理存在的問題

3.1 利益不同導致多方博弈，影響移民安置進度

大中型水電工程移民管理涉及多方參與者，在工程建設征地移民安置工作中，項目法人、地方政府、移民是相互影響的利益主體。在整個移民過程中，由于各方考慮的因素不同，在追逐自身利益最大化的過程中不可避免地會發(fā)生利益沖突，導致協(xié)調(diào)和解決移民問題的效率低下，影響移民安置實施的進度。

3.2 部分電站尚未制定移民安置實施年度計劃

移民安置實施年度計劃是根據(jù)核準的水利水電工程建設總體進度要求，結(jié)合移民安置實際情況，由省級移民管理機構(gòu)正式下達的本年度移民安置項目安排、資金安排和時間要求。年度計劃的編制和執(zhí)行好壞，直接影響移民安置工作的進度。因此，在移民安置實施期間對進度計劃進行合理安排十分必要。盡管如此，仍有部分電站未制定年度計劃或下達計劃的時間較晚，導致移民工作長時間處于停滯或無控制狀態(tài)，嚴重影響主體工程的實施進度。

3.3 地方政府的計劃執(zhí)行力不夠

省級移民管理機構(gòu)下達年度計劃后，地方政府應嚴格按照進度計劃中指定的工程建設進度和移民工作進度執(zhí)行，但部分地方政府在執(zhí)行計劃時，僅當成一項工作任務來完成，并沒有將計劃中的任務作為政府的目標或業(yè)績?nèi)蝿諄韴?zhí)行，隨意調(diào)整工作進度，導致年度計劃不能按期完成，計劃的執(zhí)行力度有待加強。

3.4 政府監(jiān)督和檢查力度有待加強

部分行政監(jiān)督機構(gòu)在對年度計劃執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查的工作中，存在責任不明確、制度不健全、過程不持續(xù)、檢查不到位等現(xiàn)象。并且，上級對下級政府的監(jiān)督和檢查力度不夠，省級移民管理部門下達年度工作計劃任務后，對工程的實施情況缺乏及時有效的檢查跟蹤，導致?lián)p害移民群眾利益、違反資金和項目管理規(guī)定的行為時有發(fā)生，影響工程的實施進度。

3.5 制定年度計劃的原則存在一定問題

水利水電工程“先移民后建設”方針未出臺前，主要是圍繞主體工程節(jié)點目標倒推工期，制定移民總體計劃和年度計劃，由主體設計單位根據(jù)移民總體進度計劃擬定下一年度的移民安置計劃并上報省級移民部門，經(jīng)與項目業(yè)主、地方政府等各方充分協(xié)商后下達執(zhí)行。這種“自上而下”制定計劃的方式，沒有科學分析移民工作和移民工程的合理周期，容易造成部分工程 “重工程、輕移民”的錯誤傾向，導致宣傳、組織、動員等基礎工作上不夠扎實，甚至引發(fā)社會穩(wěn)定問題。但是，隨著《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的頒布，年度計劃主要由縣級地方政府負責制定和上報，但這種“自下而上”的方式也存在一定的問題，如個別地方政府在編制年度計劃時故意夸大或放大工作難度，對主體工程的建設進度及用地需求考慮不充分，盲目編制年度計劃，導致部分工程進度滯后，影響工程總體目標的實現(xiàn)。

3.6 移民單項工程進度滯后

一般情況下，由于移民安置前期工作比較滯后，如：可行性報告、設計文件的深度不夠，編審時間過長，招標投標工作因各種原因未及時啟動，導致整個移民工程在啟動時滯后于年度計劃。同時，單項工程啟動后，在實施過程中，由于工期及相關計劃的失誤、邊界條件的變化、控制過程中的失誤等，也會造成工程形象進度和移民資金撥付進度的滯后。

4 加強進度管理對策及措施

4.1 建立利益共享、風險共擔的利益機制

水利水電工程移民是一項長期、艱巨、復雜的系統(tǒng)工程，項目法人、項目所在地方政府、移民個人在工程建設過程中為追求自身利益不可避免地會發(fā)生利益沖突。如:個人補償補助費用在整個移民投資中所占份額是多少，專業(yè)項目的復建投資對整個移民投資的影響有多大，相關稅費在移民投資中又是怎樣的分量等方面，各方都有各自的考慮。鑒于此，唯有理順各方利益關系，建立利益共享、風險共擔的利益機制，方可有效地化解項目法、人地方政府和移民個人三者之間的利益沖突，為工程建設目標的實現(xiàn)提供有效保障。

4.2 制定合理的計劃，建立相應的移民安置進度調(diào)整機制

在移民安置實施過程中，年度工作計劃的完成率普遍不高，調(diào)整過于隨意，安置工作無限期滯后已成常態(tài)。為避免移民安置工作進度滯后，應建立計劃管理制度，圍繞工程建設的節(jié)點性目標制定科學合理的移民安置實施總體進度計劃，關鍵節(jié)點以及實施年度、月進度等細部計劃，明確各項工作節(jié)點、責任分工、變更等事項處理程序及時間要求、責任追究等。同時，移民綜合設代和綜合監(jiān)理應對計劃的科學性、合理性做出準確判斷，進行高效的溝通，促成計劃的及時下達，并根據(jù)實施的具體情況，合理調(diào)整進度計劃，并做好計劃執(zhí)行的檢查與糾偏，做到進度的動態(tài)控制。在發(fā)現(xiàn)實施進度和計劃產(chǎn)生偏差時，及時建立相應的調(diào)整機制。

4.3 明確年度計劃制定原則

水利水電工程“先移民后建設”方針出臺后，移民安置實施年度計劃的制定主要由地方根據(jù)移民安置規(guī)劃和項目法人的年度移民安置計劃建議，在與各方充分協(xié)商的基礎上，組織編制本行政區(qū)域下一年度的移民安置計劃，并逐級上報，待省級移民部門批準后下達執(zhí)行。這種“由下而上”的方式，在一定程度上，科學考慮了移民工作本身的周期性，宏觀上也做到了盡量與主體工程銜接，具有一定的積極意義。因此，編制年度計劃時既要對移民工作本身的合理周期進行充分分析，也要在宏觀層面上與主體工程相銜接，推動主體工程的順利建設。特別是在宏觀層面上，移民綜合監(jiān)理和綜合設代的參與尤為重要，憑借其自身豐富的技術和經(jīng)驗，更加了解移民工程的合理周期和電站要求，能夠為年度計劃的制定提供重要的決策建議。

4.4 建立完善的行政監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)理相結(jié)合的移民實施進度管控機制

移民安置工作難度大，進度不可控，計劃在執(zhí)行過程中，應把行政監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)理高效地結(jié)合起來，強化綜合監(jiān)理專業(yè)管控能力，確保工程進度處于可控狀態(tài)。制定嚴格的監(jiān)督管理責任追究制度，層層落實責任，完善責任制、崗位制、考核制，把監(jiān)督管理的具體事項落實到具體責任機構(gòu)、具體責任人，使其有職、有權(quán)、有責。嚴格執(zhí)行有關責任追究的規(guī)定，對失職瀆職者依法依規(guī)追究責任。

4.5 建立年度計劃檢查考核機制，加強進度計劃檢查力度

省級移民管理部門下達年度工作計劃任務后，應根據(jù)工程節(jié)點目標完成時間及時檢查年度計劃的執(zhí)行情況，加密年度工作計劃檢查的周期，對發(fā)現(xiàn)的問題及時提出整改措施，保證年度計劃的順利實施。同時，加強對下級移民實施機構(gòu)的監(jiān)督檢查力度，將進度計劃完成情況納入地方政府年度目標考核，實行移民工作一票否決制，并建立問責機制，提升省級移民管理機構(gòu)在移民安置工程建設管理 工作中的權(quán)威性。

4.6 強化移民單項工程進度控制

建設單位要及時了解和掌握與施工進度有關的各種信息，不斷將實際進度與計劃進度進行比較，一旦發(fā)現(xiàn)進度拖后，要分析原因，并系統(tǒng)分析對后續(xù)工作會產(chǎn)生的影響，在保證質(zhì)量和安全的基礎上，確保施工進度，以總進度為依據(jù)，按不同施工階段、不同專業(yè)工種分解為不同的分部進度目標，以各項技術、管理措施為保證手段，進行施工全過程的動態(tài)控制。

4.7 進一步明確、細化各方職責

移民進度管理涉及地方政府、業(yè)主、設計、監(jiān)理、施工單位等各方，但對于在建設征地移民安置實施進度管理中出現(xiàn)的問題，各部門推諉、職責不清、責任不明等情況仍然存在，涉及多部門問題的協(xié)調(diào)效率不高，致使許多問題“久拖不決、久議不決”。應通過進一步明確、細化有關各方的職責，加強協(xié)調(diào)溝通，促進相關問題及時有效解決，保證進度目標的順利實現(xiàn)。

5 結(jié) 語

移民安置工作是水利水電工程建設的一個重要環(huán)節(jié)，它直接影響著社會穩(wěn)定和工程建設總體目標的實現(xiàn)。移民安置進度管理工作作為新時期移民工作的重點和難點，必須堅持科學發(fā)展和改革創(chuàng)新的思路，對新時期移民安置工作中存在的新情況、新問題及新特點進行總結(jié)和分析，不斷探索進度管理的新思路和新方法。