公眾參與環境影響評價在水電站中的應用

趙景成

（臨沂市岸堤水庫管理處，山東 臨沂 276000）

美國國家環境政策法（NEPA）不僅啟動了環境影響評估的發展，而且在環境影響評估過程中嵌入了公眾參與的概念。公眾參與環境決策的重要性在數個引進環境影響評估國際會議得到認可，一個里程碑是1998年“公眾參與環境決策和訴諸司法”（“奧胡斯公約”）的公約。

公眾參與環境影響評價是有效環境評估的關鍵，較多研究都涉及到如何促進公眾參與環境影響評估的問題 （Hartley和Wood，2005，Purnama，2003，Stewart和 Sinclair，2007）， 通過分析這些研究可以發現大多數學者對公眾參與環境影響評價的精確含義及其具體目標存在分歧，對誰應該被允許參與環境影響評估也缺乏共識。

中國早在70年代頒布的 《中華人民共和國環境保護法試行》規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告的權利”，寫明了公眾可以參加環境管理的權利。1996年，人大常委將建設項目所在地居民及單位的意見加入環評報告書的內容列入《中華人民共和國水污染防治法》，規定了公眾參與在環境影響評價中的合法性。

1 環境影響評價公共參與的必要性

一般水利水電工程具有較大的規模，而伴隨的環境問題也常常成為公眾利益關注的焦點。水利水電工程開發若沒有公眾實質的參與，其注重經濟效益而忽視環境影響的弊端將會顯現。水利水電工程項目的復雜性也決定了其環境影響評價具有信息量大、評價范圍廣的特點，而其特點也易導致水利水電工程環境評價的漏評、誤評。解決此問題的方法便是采用公眾參與，公眾參與可兼顧公眾利益，避免片面，完善水利工程設計計劃，減少注重經濟效益的盲目投資，征求大眾環保措施的建議，減少后期治理環境的投資，同時提高公眾環保意識。目前在中國，大部分水利水電工程建設雖有公眾參與評價的環節，做了部分相關的參與調查，但實際受客觀條件限制較多，調查范圍局限于工程周邊地區，實際效果也并不理想。

2 公眾參與的理由

首先，公眾參與是民主治理的一個重要元素。公民參與環境決策理解為實行民主的基本原則，人們應該有機會參與影響他們的決定，決策者應對受決策影響的人負責。其次，公眾參與可顯著提高環境決策的質量，兼顧公眾里個人的特性，多樣性的觀點、價值觀可形成更好的決策。另外，公眾參與被認為通過在決策過程中建立公眾信任或所有權，并減少利益相關者之間的沖突來促進環境決策的社會合法性。

3 大型水電站環境影響公眾參與調查

該水電站位于貴州省烏江干流中游，距貴陽市約220km。水電站主壩為雙曲拱型壩，最大壩高232.5m。工程于2003年開工，次年實現河道截流，2011年完工并投入運行。該工程功能主要實現防洪、航運及發電的任務，其截流形成的水庫總庫容達六十五億立方米，調節庫容為29億m3。裝機容量為5臺600MW電機，可實現年平均發電97億千瓦時。

為了評估當地人民對水電項目及周邊地區的管理水平的現有參與程度，在社會經濟調查中對水電項目進行了介紹。在研究區數據收集中，有67.24%的樣本人口沒有參與水電開發和決策階段公共參與調查，18.96%的受訪者意識到該項目，31.03%的受訪者沒有回答這個問題。

這清楚地表明當地人民被邊緣化、被排除在水電開發環境管理和決策的參與之外。由該水電站公眾參與調查發現以下問題與不足：

1）參與形式單一。問卷調查仍是水利水電工程環境影響評價中應用最多的方式，問卷調查的形式單一，參與人員分布范圍小且人數也極為有限。

2）參與者文化水平普遍偏低。這個問題主要受制于水利水電工程建設地點影響，水利水電工程常位于偏遠山區，以及其他交通欠發達、難以到達的地方，所以很多受調查者以當地居民為主，工程所在地域經濟基本處于貧困或者欠發達狀態，也決定當地居民視野的局限性，從而影響了公眾參與的有效作用。當地人民更多的是考慮資源被侵占，環境受影響，而不是宏觀的結合經濟效益及環境效益。參與環境評價的公眾也應當包含其他文化層次、不同工種的人民，實現多樣性的思考和觀點，作為環境評價所考慮的元素。參與評價的公眾應包含當地政府部門公職人員、臨近的大學校園老師學生、國企私企員工等等。

3）調查問卷內容沒有規范，缺乏科學性。水利水電工程有自身的復雜性，建設周期長，前期投資規模大，協作單位眾多，受地質地形自然環境影響大，其環境影響評價的深度和范圍都要超過一般工程項目。水利水電工程的調查問卷應根據實際工程情況編制，對工程設計所可能導致的環境問題及解決路徑予以說明，并對工程占有當地資源補償范圍、拆遷安置的問題咨詢當地居民意見。經過多輪的公眾調查問卷方式以優化問題質量，在沒有國家明確規范的時候自我提升問卷深度。

4）公眾意見無法全部得到傾聽。因為公眾調查涉及人員眾多，意見雜亂無序無法統一歸類，環評報告編制者會篩選、選用正面的意見，有利于通過環評審查的意見相比較反對的聲音更多的被記錄在案，對反對的聲音及“無禮”要求以及文化層次較低的公眾意見常常視而不見。這種做法必然影響了公眾參與結果的公正性，公眾意見無法全部得到采納傾聽。

4 結論

盡管水電開發發展速度很快，但其環境審批流程的一個關鍵因素即環境影響評估仍處于這一地區的初級階段，公眾參與調查對環境決策的影響還未發展到具有決定作用的程度。公眾參與是提高水利水電工程項目建設質量和增強環境保護意識的重要環節，結合實際建設情況，總結和深化水利特色的公眾參與調查問卷，公正客觀處理公眾意見。

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