東營(yíng)市水權(quán)交易制度建設(shè)初探

李 杰 ，劉德虎 ，謝 勇

（1.東營(yíng)市水利局，山東 東營(yíng) 257091；2.東營(yíng)市水文局，山東 東營(yíng) 257091）

隨著黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)家戰(zhàn)略的逐步深入，東營(yíng)市水資源供需矛盾日益突出，尋求新的水資源配置方式，實(shí)行科學(xué)的水權(quán)交易制度勢(shì)在必行。本文結(jié)合東營(yíng)市的用水現(xiàn)狀，對(duì)東營(yíng)市水權(quán)交易制度進(jìn)行了初步探索。

1 水權(quán)交易制度的優(yōu)越性

水權(quán)交易制度是基于水權(quán)的合理分配，為滿足新增用水需求，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)水資源向科學(xué)配置和高效利用方向流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的一種行為，是緩解水資源供需矛盾的有效途徑。

從東營(yíng)市的用水現(xiàn)狀分析，建立水權(quán)交易制度，引入“使用者付費(fèi)”機(jī)制，符合東營(yíng)市建立生態(tài)文明城市的要求，能夠在一定程度上緩解當(dāng)前用水指標(biāo)不足的問(wèn)題，能夠增強(qiáng)公民的節(jié)水意識(shí)、提高用水效率、促進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)；建立起水權(quán)交易市場(chǎng)，是進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的有效措施，也是緩解東營(yíng)市用水矛盾的最佳之路。

2 水權(quán)交易制度推行面臨的困難

2.1 相關(guān)的法律法規(guī)體系尚不完善

我國(guó)現(xiàn)行的《水法》規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，但《水法》僅對(duì)水的所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，而水權(quán)交易中水資源使用權(quán)確權(quán)主體和對(duì)象、確權(quán)程序和期限、登記形式和載體以及運(yùn)行機(jī)制等問(wèn)題的規(guī)定尚不明確；水權(quán)的確權(quán)規(guī)則、交易程序、價(jià)格引導(dǎo)、用途監(jiān)管等制度也不健全，政府和市場(chǎng)在水權(quán)交易中的定位尚不清晰。

2016年水利部印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》，為進(jìn)一步完善水權(quán)制度、推行水權(quán)交易、培育水權(quán)交易市場(chǎng)的決策部署，指導(dǎo)水權(quán)交易實(shí)踐將對(duì)水權(quán)交易制度的推行起到積極的促進(jìn)作用。但水權(quán)交易制度要全面地開(kāi)展，還需要相關(guān)法律部門協(xié)同攻關(guān)，完善立法及其理論，制定出臺(tái)一整套相應(yīng)的法律規(guī)范。相關(guān)的法律法規(guī)體系尚不健全，也是東營(yíng)市推行水權(quán)交易制度面臨的困難之一。

2.2 政府調(diào)控占主導(dǎo)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)空間有限

我國(guó)法律規(guī)定水資源歸國(guó)家和集體所有，但水權(quán)交易制度的推行需要市場(chǎng)的參與和調(diào)控，因此政府和市場(chǎng)在水權(quán)交易制度中的地位劃分也成為水權(quán)交易制度推行的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

東營(yíng)市現(xiàn)行的水資源管理體制和運(yùn)行機(jī)制也是以政府調(diào)控為主，水資源供給主要從確保社會(huì)效益角度出發(fā)，按照政府指令性計(jì)劃對(duì)各行業(yè)供水量進(jìn)行分配，市場(chǎng)調(diào)節(jié)空間相對(duì)有限。

2.3 缺乏有效的用水計(jì)量方式

用于交易的水資源必須要有精確的計(jì)量和監(jiān)控，這是確保水權(quán)交易順利進(jìn)行的前提。水權(quán)交易制度對(duì)取用水精確計(jì)量提出了更高的要求。目前，東營(yíng)市城鎮(zhèn)居民生活用水已基本實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)計(jì)量；但工業(yè)用水方面的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象還沒(méi)有完全消除，某些企業(yè)用水戶的真實(shí)用水量難以準(zhǔn)確掌握；農(nóng)業(yè)方面，由于用水量大，灌溉方式多樣，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，農(nóng)業(yè)用水計(jì)量方式不統(tǒng)一，有的地區(qū)甚至不計(jì)量。加快計(jì)量設(shè)施和計(jì)量方法改革，是全面推行水權(quán)交易制度的重要基礎(chǔ)。

3 水權(quán)交易制度推行須探索的問(wèn)題

3.1 加快完善水權(quán)法律法規(guī)體系建設(shè)

水權(quán)交易要做到有序進(jìn)行，需要一整套與其相適應(yīng)的法律、法規(guī)作為基礎(chǔ)。

一方面，水資源的所有權(quán)、行政配置權(quán)、使用權(quán)都需要相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)明確和規(guī)范。水權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中，發(fā)生侵權(quán)行為和擾亂市場(chǎng)秩序的行為也應(yīng)有相應(yīng)的法律法規(guī)予以處罰。另外，還要以法律、法規(guī)、條例等形式對(duì)水權(quán)交易主體、水權(quán)分配制度、交易制度、價(jià)格制度加以保證。另一方面，水權(quán)交易中如何保護(hù)第三者的利益也要明確規(guī)定，以防止對(duì)環(huán)境可能造成的負(fù)面影響，明確出現(xiàn)水事沖突時(shí)的解決辦法等。健全的法律制度，有利于促進(jìn)水權(quán)交易制度健康發(fā)展，使水市場(chǎng)不斷得到發(fā)展和完善，更好地保障水權(quán)交易買賣雙方的利益。

目前《山東省水資源管理?xiàng)l例》的立法工作正在調(diào)研，東營(yíng)市也在積極配合相關(guān)部門，完善立法工作，力爭(zhēng)盡早實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易制度建設(shè)的法制化。

3.2 堅(jiān)持政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合

由于水資源的公共屬性，建立健全水權(quán)交易制度，需要加強(qiáng)政府對(duì)水資源的統(tǒng)一管理。政府應(yīng)理順對(duì)水資源的所有、使用、收益和處置的權(quán)利，形成一種與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和水資源供需關(guān)系相適應(yīng)的水資源權(quán)屬管理模式。

各級(jí)政府及其水行政主管部門要由全過(guò)程的水資源管理者，轉(zhuǎn)變?yōu)槌跏妓畽?quán)分配和交易規(guī)則監(jiān)管主體，要根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件來(lái)分配水資源，切實(shí)保障人民生活用水和耕地用水，合理安排城鎮(zhèn)布局及工業(yè)布局，做好水資源的宏觀合理配置，防止市場(chǎng)失靈。同時(shí)，政府還要適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的要求，通過(guò)建立水權(quán)登記與水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，規(guī)范并支持各類水權(quán)及其轉(zhuǎn)讓行為。在清晰界定水權(quán)的前提下，要積極發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的作用，做到政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)水資源使用權(quán)的有效轉(zhuǎn)讓，提高水資源的利用效率。

對(duì)東營(yíng)市而言，為建立高效的水權(quán)水市場(chǎng)，也應(yīng)重視市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，堅(jiān)持政府調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的原則。

3.3 加快水利信息化建設(shè)

取用水量的精確計(jì)量管理是保證水市場(chǎng)公平健康運(yùn)行的前提。目前，東營(yíng)市正在開(kāi)展水資源管理平臺(tái)業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，在國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上，增設(shè)市級(jí)重點(diǎn)取用水戶和地下水監(jiān)控點(diǎn)，建成市級(jí)水資源管理平臺(tái)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)省、市、縣級(jí)水資源管理一體化。

水資源管理平臺(tái)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)，將實(shí)現(xiàn)東營(yíng)市、縣（區(qū)）級(jí)水行政機(jī)構(gòu)對(duì)三條紅線的全面監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)年取水許可量5萬(wàn)m3以上取水戶的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)河道水源地附近、沿海附近及內(nèi)陸重點(diǎn)地區(qū)地下水的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。水利信息化的建設(shè)，將逐步實(shí)現(xiàn)取用水的精細(xì)化監(jiān)督、監(jiān)測(cè)，為全面推行水權(quán)制度創(chuàng)造有利的條件。

4 結(jié)語(yǔ)

水權(quán)交易涉及到水政治、水安全、水經(jīng)濟(jì)、水環(huán)境等多個(gè)方面，不只是水資源配置問(wèn)題，同時(shí)也是權(quán)力和利益再分配的問(wèn)題。建立規(guī)范有序的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和交易市場(chǎng)，需要法律法規(guī)的保障，需要政府職能的轉(zhuǎn)變，需要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。今后，東營(yíng)市將繼續(xù)對(duì)水權(quán)交易制度進(jìn)行深入探索，選定試點(diǎn)，由小推大，逐步推行水權(quán)交易制度，緩解水資源供需矛盾。

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