水利項目PPP模式合約選擇的政策建議

李云濤

(遼寧潤中供水有限責任公司,遼寧 沈陽 110000)

《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》的文件提出,要通過多渠道的籌資資金發展水利基礎設施建設[1]。結合當前國家在投資領域著力推廣PPP模式,同時PPP模式投資渠道的也表現出無以倫比的優勢,該模式必將在水利項目融資中發揮越來越重要的作用[2]。根據相關理論,不同的合約選擇會對PPP模式的效率和風險防控產生明顯影響。從國際視角總結PPP模式合約選擇的相關經驗,對探索我國水利項目在不同情況下最優的PPP模式合約選擇選擇具有重要意義。

1 PPP模式合約選擇現狀

2015年4月,國家水利部、發改委和財政部聯合出臺《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設的實施意見》。意見進一步指出社會資本參與水利工程建設的重要意義,明確要求重大水利工程建設運營一律向社會資本開放。對全國范圍內的新建水利工程項目,要建立健全社會資本與政府合作的機制,政府要鼓勵社會資本以多種方式參與水利工程建設與運營。在一系列政策的有效推動下,水利項目PPP模式逐步在工程建設項目中得到落實。當前我國水利項目PPP模式采用的合約形式主要是利潤分成合約,也就是通過賦予企業特許經營權的方式,強化水利工程建設運營領域的政府與私人部門的合作,以達到提高PPP項目效益的目的。

根據水利項目的不同盈利性質,將水利項目劃分為經營性、準公益性和公益性三類[3]。就當前情況而言,我國的經營性和準經營性水利項目大多采取利潤分成合約,主要表現為特許經營權類的BOT模式。例如,在福建省福清供水項目中,福清市政府與中閩水務集團簽署《合作框架協議書》聯合成立項目組,并按45%和55%的出資比例成立PPP項目公司。供水項目的主要收益來源是使用者付費以及政府的政策性補貼,項目收益按照雙方的投資比例分配。項目公司以特許經營權的方式獲得50年的經營權,期滿后項目所有權歸福清市政府。

我國的公益性水利項目一般由政府單獨投資建設,主要采用外包類的拆分模式,也就是項目的水利設施建設與維護是相互分離[4]。例如,我國的大多數農村水利建設工程,其工程建設單獨招標,而專設機構負責工程維護。究其原因,公益性水利項目主要是政府投資,具有顯著的非營利性特征,很難運用PPP模式引進社會資本。目前,有些地方政府通過將項目附近的土地贈與企業,以改善本地的投資環境。總之,我國的公益性水利項目PPP模式的合約類型主要是成本加合約的拆分模式,尚有進一步的改進的空間。

2 PPP模式合約選擇的國際經驗借鑒

2.1 英國PPP模式的合約選擇

實現水利建設資金的最大價值是英國PPP模式秉承的核心理念。基于這一理念,英國PPP主要采取PFI模式,也就是政府通過招標建設大型水利項目,由獲得特許經營權的私營企業建設運營,在特許期限結束后,項目所有權歸政府所有。

PFI模式屬于外包類捆綁模式,適用于成本加合約,但是與成本加合約并不完全相同。在這種模式下,私人企業不僅可以通過政府的項目支付獲得收益,還可以通過自營獲得收入。此外,在這一模式下,私人企業主要承擔的是需求風險,而項目的最終所有權歸政府所有[5]。

2.2 香港PPP模式的合約選擇

我國香港地區的市場經濟模式較為成熟,早在上世紀九十年代就開始在大型水利項目建設和運營中運作PPP模式,具有豐富的運作經驗。香港的PPP模式通常通過政府的某個主要公共部門購買的形式進行招標,然后和中標的私營企業共同組建專門的項目公司,負責整個項目的全過程運作,在10～30年的特許合同期滿之后進行項目移交[6]。

從香港政府的PPP運營模式來看,其主要采取基于特許經營權的BOT捆綁模式,為利潤分成的合約類型,也就是通過政府與私人企業共同出資進行水利工程的建設和運營,以發揮各自的優勢、共同承擔風險,并按照比例分配收益。

為了鼓勵私營企業積極參與水利項目PPP模式,香港政府制定了一系列的政策措施：一是要進行項目的前期調研和評估,保證項目利益的合理分配；二是加強項目本身的財務安排,PPP模式中所涉及的政府財政支持,必須有政府的相關管理部門批準；三是由政府機構人員和相關專家組成監督小組,負責對水利工程PPP項目的運營情況進行監督,確保項目的運營質量[7]。

2.3 澳大利亞水務PPP模式的合約選擇

澳大利亞水利工程的PPP模式為典型的外包類捆綁模式,屬于成本加成合約的合約類型性,也就是政府對私營機構的服務進行購買,并支付相關費用。例如,澳大利亞水務局和泰晤士水務集團簽署合作協議,共同組建聯合水務公司,通過BOOT模式為巴特瑞特市及周邊居民點提供生活用水服務,合同期限為25年。在收益分配方面,泰晤士水務集團作為私營機構主要負責供水設備的采購、安裝、運營和管理,在這種合作模式下,政府主要購買的是泰晤士水務集團的供水服務,而并非是固定資產,因此該私營公司的主要收益來源于合作方支付的服務年費。在雙方的合同期滿之后,聯合水務公司會將供水系統及相關設備的所有權移交給水務局。在風險承擔方面,水務局和泰晤士水務集團共同承擔需求風險。其中泰晤士水務集團必須按照合同約定的標準供水,如果水質不達標,必須支付巨額罰款。因此,私營機構往往會盡最大努力,在合約期內提供良好的服務。

2.4 PPP模式合約選擇的國際經驗啟示

PPP模式在市場經濟成熟的西方發達國家出現較早,經過多年發展形成了穩定的模式,其中有益經驗值得我國在水利建設領域推行PPP模式時進行借鑒。具體而言,水利項目PPP模式合約選擇的國際經驗可以帶給我們如下啟示。

第一、按照水利項目的不同類別選擇合約類型,有助于PPP模式最大價值的發揮,提高水利項目本身的效率。一般來說,經營性和準公益性水利PPP項目適合利潤分成合約的捆綁模式,在西方發達國家一般會采用基于特許經營的BOT模式；公益性水利PPP項目適合采用成本加成合約的捆綁模式。第二、發展水利項目PPP模式需必要的法律保障,不僅需要確定水利項目PPP模式的法律地位,還要構建完善的PPP模式運行規章制度,特別是消除保證金、保險、項目審批等領域不利于PPP模式發展的相關規定。第三、合作雙方要遵守契約,完善風險分擔機制。PPP模式的一個主要優勢在于發揮資源的天然優勢,使最有風險控制力的一方承擔相應的風險。在水利項目PPP模式下,私營企業應該更多的承擔項目建設和運營的風險,而政府機構應該承擔政治、政策和法律等方面的風險[8]。第四、保障收益。建立合理的報酬機制。合理的回報是刺激私人部門參與水利PPP項目的原動力。在公益性PPP項目中,政府不僅要對私人部門的成本進行補償,還要建立風險報酬機制,刺激私人部門的參與積極性。

3 我國水利項目PPP模式合約選擇的政策建議

在推進水利項目PPP模式的過程中,合約選擇起到了至關重要的作用。基于我國水利項目PPP模式的發展和現狀,結合相關國際經驗,提出如下幾方面的建議。

3.1 為水利項目PPP合約營造良好的政策環境

政策壁壘是推進水利項目PPP模式的重要障礙,各地方政府要重視水利項目PPP模式的重大意義,加大水利項目的改革力度,打破計劃經濟時代遺留下來的市場壁壘,不斷降低水利市場的準入門檻,促進政府與社會資本的合作[9]。另一方面,要依法加強監督,保證水利項目PPP模式的健康發展。例如,在水利項目PPP模式合作過程中,可以邀請相關領域的法律專家全程參與,確保水利項目決策與實施過程的合法性和規范性。

3.2 合理選擇合作伙伴和合約類型

水利項目PPP合作具有長期性的特點,政府在選擇合作伙伴時要注重其綜合能力和專業能力,積極引入具有良好信譽和專業能力的私營企業參與水利項目的建設和運營。由于水利項目在公益屬性上的差異,同時不同公益屬性的水利項目其外部性影響也不盡相同,PPP項目的合約類型選擇就顯得極為重要。政府應該基于實際情況選擇收益最大、風險最小、社會效益最顯著的合約類型。

3.3 建立科學、合理的項目回報機制

在水利PPP項目的合約制定中,構建科學合理的回報機制,可以增強項目對社會資本的吸引力,可以保證項目的順利實施。對用戶付費、政府監管的項目,應當將合作企業的合理收益和發展成本納入計價范圍,構建合理的定價機制；對收費不能覆蓋項目成本和收益的準公益性水利項目,可以通過政府購買服務的方式提供補貼,保證合作方的收益。總之,只有保證合作方的合理回報,企業才愿意和政府合作,承擔更多的社會責任[10]。

3.4 強化人才交流、重視宣傳引導

由于PPP模式在我國尚處于迅速發展壯大階段,同時該模式的專業化程度較高,高層次人才匱乏就成為制約PPP模式發展的重要瓶頸因素。因此,不僅要加大PPP專業人才的培養力度,還要加強與國外優秀PPP專業人才的交流,才能保證水利項目PPP模式的迅速推廣。此外,要加強水利項目PPP模式的宣傳引導工作：一是在各級政府的水利部門和發改委網站發布國家促進水利項目PPP模式發展的政策和項目信息,積極做好政策解讀和咨詢服務；二是通過各種媒體,特別是網絡新媒體加大宣傳力度,鼓勵社會公眾和媒體參與水利PPP項目的監督；三是組織相關人員的PPP模式培訓,通過相關知識和典型案例的學習,發揮好示范帶動作用。

4 結語

PPP模式是市場經濟環境下政府和私營部門合作提供公共基礎設施服務的協作關系。隨著我國水利工程建設力度的不斷加大,政府部門僅憑一己之力已經難以滿足水利建設的發展需求。在這一背景下,PPP模式必將成為拓展水利項目融資渠道的重要手段。因此,在水利工程建設領域,政府要充分發揮主導作用,通過與民間資本的廣泛合作,不斷提高水利項目的建設與運營效率,促進我國水利事業的快速、健康發展。

[1] 關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見[J]. 中國水利, 2015(07): 1- 3.

[2] 張戈. 淺談PPP融資模式在水利工程建設中的應用[J]. 水利規劃與設計, 2017(03): 58- 59+65.

[3] 姜宏青, 蘇煜峰. 國際經驗對中國PPP項目運營的啟示[J]. 會計之友, 2016(07): 49- 55.

[4] 余立佐. PPP項目開發性融資的香港經驗[J]. 國際工程與勞務, 2014(07): 30- 32.

[5] 國外實行PPP模式的經驗和啟示[J]. 中國總會計師, 2014(12): 30- 32.

[6] 吳海燕, 黃德春. 基于效用理論的水利工程PPP項目風險分擔研究[J]. 水資源與水工程學報, 2016(02): 152- 157.

[7] 薛松, 豐景春, 鐘云. 水利工程PPP項目治理能力提升動力實證研究[J]. 水利經濟, 2015(03): 41- 47+77.

[8] 毛文莉. 加強水利工程經濟管理的途徑與方法[J]. 水利技術監督, 2017(02): 21- 23.