黑龍江省水權(quán)試點綜述

李鐵男，董 鶴 ，張守杰，楊國立 ，司振江

(1.黑龍江省水利科學研究院， 黑龍江 哈爾濱 150080；2.黑龍江省水利廳， 黑龍江 哈爾濱 150010)

1 黑龍江省水資源總體情況

1.1 水資源總量在北方省份相對充沛

黑龍江省多年平均水資源總量810億m3(地表水資源量686億m3，地下水不重復量124億m3)[1]，還有約2000億m3的國際河流水資源量，在北方省份中，水資源總量相對充沛，但平均年降水量僅533 mm；全省人均占有水資源量為2114 m3，與全國平均水平接近，屬于輕度缺水；耕地畝均占有水資源量為339 m3，僅為全國平均水平1/4。

1.2 水資源效益較低

2017年黑龍江省總用水量353.05億m3，地表水用水量188.95億m3，占53.5%；地下水用水量163.10億m3，占46.2%；非常規(guī)水用水量1.00億m3，占0.3%。其中：農(nóng)業(yè)用水總量316.44億m3，占89.6%，農(nóng)田灌溉畝均用水量409 m3，水田畝均用水量490 m3，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)0.5997，完成0.5928的控制目標。全省總灌溉面積503.93萬hm2，水田410.47萬hm2，比上年增加8.80萬hm2；水澆地灌溉面積79.93萬hm2，比上年減少14.47萬hm2；菜田灌溉面積12.60萬hm2，比上年增加3.80萬hm2；林地牧草地等灌溉面積0.92萬hm2，比上年增加0.06萬hm2。工業(yè)用水量19.72億m3，占5.6%，比2016年減少了0.93億m3。萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值(2015年可比價)用水量206 m3，比2015下降8.8%，完成下降8.4%的目標，未超過控制指標10%，但降幅超過控制指標的5%。萬元工業(yè)增加值用水量45.6 m3，比2015年下降22.7%，完成下降9.2%的目標。77個重點用水戶用水量2.17億m3；174個火電企業(yè)用水量9.75億m3；其他工業(yè)企業(yè)用水量7.80億m3。生活用水量15.44億m3，占4.4%，比2016年減少0.21億m3。居民生活用水量12.41億m3，比2016年減少0.19億m3；城鎮(zhèn)公共用水量3.03億m3，占0.9%，比2016年減少0.02億m3。生態(tài)環(huán)境用水量1.45億m3，占0.4%，比2016年減少1.08億m3。城鎮(zhèn)環(huán)境用水0.24億m3，比2016年增加0.05億m3；河湖補水1.21億m3，比2016年減少1.13億m3。

1.3 面臨挑戰(zhàn)

由于糧食生產(chǎn)用水量巨大，水資源時空分布不均，缺少控制性工程，水功能區(qū)水質(zhì)狀況改善較慢，資源性缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水的情況在黑龍江省各地都不同程度地存在，一些流域、區(qū)域，水資源供需矛盾日益突出。長此以往，水資源水環(huán)境將難以承載，發(fā)展將難以為繼。

(1)用水總量后續(xù)增長空間有限。隨著農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化的快速推進，黑龍江省用水需求呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，拉林河、倭肯河、呼蘭河等部分流域用水已經(jīng)超過水資源承載能力，水資源總量控制尚需進一步加強。農(nóng)業(yè)用水占全省總用水量的89.6%，而水田灌溉用水又占農(nóng)業(yè)用水量的98%，這樣的用水結(jié)構(gòu)，嚴重擠占了其他行業(yè)和生態(tài)用水的空間，影響黑龍江省水資源可持續(xù)利用。除松花江佳木斯以下河段和界江界河界湖及嫩江干流部分河段外，其他地區(qū)水資源開發(fā)利用潛力不大。

(2)用水效率提高難度加大。隨著三江平原等區(qū)域地表水灌溉逐步替代地下水灌溉，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)難以持續(xù)提高，同時，灌區(qū)節(jié)水改造任務重、投入大、時間長、見效慢也是影響灌溉水有效利用系數(shù)進一步提高的重要原因。近兩年，黑龍江省萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量逐年下降趨勢明顯(2016年度229 m3/萬元，2017年度206 m3/萬元；2016年度56 m3/萬元，2017年度45.6 m3/萬元)，但是遠高于國內(nèi)先進地區(qū)。由于經(jīng)濟增長趨緩，有的地市甚至出現(xiàn)負增長，加之節(jié)水投入不足，部分地市萬元GDP用水量和萬元工業(yè)增加值用水量下降難度明顯增大。

(3)水功能區(qū)水質(zhì)達標率達到國家考核要求難度逐年加大。黑龍江省國家重要水功能區(qū)水質(zhì)達標率46.5%，距“十三五”期末達到70%的目標要求差距較大。黑龍江省一些江河上游地區(qū)，尤其是江河源頭地區(qū)，在沒有人類生產(chǎn)活動或生產(chǎn)活動影響較小的情況下，河流腐殖質(zhì)等背景值因素影響水功能區(qū)水質(zhì)達標率。黑龍江省耕地面積全國最多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)施用的化肥、農(nóng)藥、殺蟲劑等產(chǎn)生的面源污染問題比較突出。

(4)水資源管理基礎薄弱。當前，黑龍江省在水資源管理隊伍建設方面，存在著隊伍建設滯后、基礎工作薄弱、保障能力不足等諸多問題。有的地市水資源管理機構(gòu)為公益三類事業(yè)單位，經(jīng)費為自收自支，且用在水資源管理上的人力只有一、兩個人，或者只能從下屬單位借用人員。水資源費改稅后，這樣的機構(gòu)將面臨生存發(fā)展問題，嚴重影響職能履行。有的地市水資源管理專業(yè)人員較少，不利于工作開展。水資源監(jiān)控能力特別是農(nóng)業(yè)灌溉計量能力建設嚴重滯后。水資源費從專項資金逐步納入預算管理后，投入不足的問題更加凸顯。水資源相關規(guī)劃及實施方案等前期工作相對滯后。

2 水權(quán)試點提出

2014年，習近平總書記在中央財經(jīng)小組第五次會議上指出，“推動建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬[2]”。連續(xù)3 a的中央1號文件提出，“建立健全水權(quán)制度，開展水權(quán)確權(quán)登記試點，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式”。2016年以來，國務院考核各省實行最嚴格水資源管理制度工作，將水權(quán)確權(quán)工作納入考核指標體系[3]。

水權(quán)確權(quán)，是自然資源確權(quán)的重要內(nèi)容，也是深化改革的重要內(nèi)容[4]。黑龍江省委省政府高度重視水權(quán)試點工作，2013年12月，中共黑龍江省第十一屆委員會第四次全體會議通過了《中共黑龍江省委關于貫徹落實<中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定>的意見》，明確提出推行水權(quán)交易制度，并列入《黑龍江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》。2016年6月，省政府印發(fā)了《黑龍江省人民政府辦公廳關于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的實施意見》，提出建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，明確水權(quán)，實行總量控制，逐步建立農(nóng)業(yè)水權(quán)交易制度，鼓勵用戶轉(zhuǎn)讓節(jié)水量，在滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的前提下，推行節(jié)水量跨區(qū)域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓。2017年8月，省委、省政府印發(fā)了《中共黑龍江省委辦公廳 黑龍江省人民政府辦公廳關于印發(fā)<黑龍江省創(chuàng)新政府配置資源方式任務分工方案(2017-2020年)>的通知》(黑辦發(fā)〔2017〕46號)，要求開展五常市、慶安縣等水權(quán)試點縣(市)水權(quán)確權(quán)工作，總結(jié)改革經(jīng)驗和問題，推進全省水權(quán)確權(quán)工作。2017年9月，省政府印發(fā)了《黑龍江省人民政府關于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的實施意見》(黑政規(guī)〔2017〕26號)，要求總結(jié)全省試點縣(市)水權(quán)試點改革經(jīng)驗，推進全省水權(quán)確權(quán)工作，鼓勵通過依法規(guī)范設立的水權(quán)交易平臺開展水權(quán)交易，充分發(fā)揮市場在水資源配置中的作用。2017年11月，黑龍江省水利廳將建立雙鴨山市、寧安縣水權(quán)交易試點，納入省國土資源廳牽頭制定的《黑龍江省全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革實施方案》，鼓勵通過依法設立的水權(quán)交易平臺開展水權(quán)交易，充分發(fā)揮市場在水資源配置中的作用。 黑龍江省已連續(xù)3 a將農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)納入最嚴格水資源管理制度考核，水權(quán)試點工作也將作為對地市政府實行最嚴格水資源管理制度考核的重要內(nèi)容。

3 試點初步成效

截至目前， 黑龍江省水權(quán)試點由2016年的2個推廣至26個，通過試點探索，總結(jié)試點經(jīng)驗，先后印發(fā)了《黑龍江省關于開展水權(quán)確權(quán)試點工作的指導意見》(黑辦發(fā)〔2018〕63號)、《黑龍江省水權(quán)確權(quán)試點技術指南(試行)》(黑水發(fā)〔2018〕73號)，規(guī)范試點推進。初步建立確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫和確權(quán)登記制度，五常市[5]、慶安縣[6]、肇州縣等試點已完成2個試點灌區(qū)、6個用水戶協(xié)會、23個工業(yè)企業(yè)、14個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水權(quán)確權(quán)，共計核發(fā)取水許可證23本，頒發(fā)水資源使用權(quán)證40本?？傮w來看，黑龍江省水權(quán)試點取得了初步成效。

(1)根據(jù)當?shù)厣鐣?jīng)濟條件和水資源條件，合理選擇確權(quán)路徑。通過流域用水總量、區(qū)域用水總量控制指標，厘清經(jīng)濟社會發(fā)展用水和生態(tài)需水的合理邊界；通過分行業(yè)水量配置方案，將經(jīng)濟社會用水分解到生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等各個行業(yè)；綜合考慮土地、用水定額、人口、種植結(jié)構(gòu)等因素，因地制宜把水權(quán)確權(quán)到工業(yè)企業(yè)單位和農(nóng)民用水者協(xié)會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等用水戶。

(2)明確強有力的用水總量剛性約束指標，倒逼開展水權(quán)改革。黑龍江省落實最嚴格水資源管理制度，建立了強有力的“三條紅線”用水總量控制目標，并具體落實到縣級行政區(qū)地表水和地下水開采總量上，倒逼五常市、慶安縣、肇州縣等試點開展縣域內(nèi)各行業(yè)水量分配，建立以節(jié)水為目的、以水權(quán)制度為核心的水資源管理體系。在推進水權(quán)確權(quán)工作中，堅持由簡至繁、先易后難、分類指導、分步實施的原則，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展高效節(jié)水灌溉，提高用水效率。

(3)水權(quán)確權(quán)為水權(quán)交易提供了前提，建立了一種倒逼機制。水權(quán)確權(quán)不只是為了交易，確權(quán)本身就建立了一種倒逼機制，對轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進節(jié)約用水、規(guī)范水事秩序，提高水資源利用效率效益具有至關重要的作用。水權(quán)也為實行基本水價、超定額累進加價、節(jié)水獎補等水價制度建設提供了基本依據(jù)。慶安縣柳河灌區(qū)開展水權(quán)確權(quán)登記工作，以推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革為核心，以完善末級渠系工程為基礎，以健全終端水價制度為保證，在核心試點區(qū)初步建立起科學、系統(tǒng)、完備的農(nóng)田水利良性運行機制，搶抓進度、全力全速推進水權(quán)試點。

(4)規(guī)范水事秩序，實施水權(quán)精細化管理，為水權(quán)落實和水權(quán)交易提供保障。通過農(nóng)業(yè)初始水權(quán)登記，逐步建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代水權(quán)制度，實現(xiàn)把農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)配置到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民用水者協(xié)會。通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革項目，強化用水計量，建立用水臺帳，讓用水戶清清楚楚地知道自己的用水量，實現(xiàn)水權(quán)可計量。對節(jié)約的水權(quán)，鼓勵開展交易，發(fā)揮水權(quán)的激勵功能，探索雙鴨山市、寧安市水權(quán)交易機制和平臺建設，為全省水權(quán)試點工作推廣提供技術支撐。

(5)深入開展水權(quán)試點研究工作。開展相關專題研究，探索層次分析法與模糊決策理論，建立適宜黑龍江省實際情況的水權(quán)分配指標體系，構(gòu)建初始水權(quán)分配模型，開展水權(quán)初始配置應用研究，編制五常市、慶安縣、肇州縣等試點水權(quán)確權(quán)實施方案，探索開發(fā)考慮第三方影響的市場供需平衡的水權(quán)轉(zhuǎn)讓均衡定價技術方法，為黑龍江省水權(quán)試點工作推廣提供技術支撐。

4 問題與建議

4.1 存在問題

盡管早在20世紀末即在我國部分地區(qū)率先開展了水權(quán)確權(quán)試點工作，2014年后相繼在全國范圍內(nèi)進行水權(quán)試點[7]，并取得了階段性成果，但我國水權(quán)工作在水權(quán)確權(quán)發(fā)展的歷史長河中仍處于初級階段。因此，黑龍江省水權(quán)確權(quán)試點工作的過程中，存在很多限制因素，導致水權(quán)確權(quán)試點工作存在一定的不足。水權(quán)確權(quán)的關鍵在于“三條紅線”總量控制下的取水許可制度，水資源利用目前來說仍比較粗放，且存在著水量分配相對滯后、各類分項控制指標尚不明確、取水許可制度仍不完善、缺少工程配套計量設施、事中事后監(jiān)督管理措施不全面等問題。

4.2 建 議

各地要充分借鑒水權(quán)試點取得的經(jīng)驗，結(jié)合本地實際積極穩(wěn)妥推進水權(quán)確權(quán)工作。在區(qū)域?qū)用?，通過分解區(qū)域用水總量控制指標、制定江河水量分配方案等，明確區(qū)域取用水權(quán)益。在取用水戶層面，依據(jù)區(qū)域用水總量控制指標和江河水量分配方案、水資源配置方案等，對依法應納入取水許可管理的取用水戶，科學核定許可水量，明確水資源具體用途，發(fā)放取水許可證明確取水權(quán)；對灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水戶，由地方政府或授權(quán)有關部門根據(jù)用水總量控制指標和灌溉用水定額，發(fā)放水權(quán)權(quán)屬憑證，因地制宜將水權(quán)明確到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等。健全取用水監(jiān)控計量體系，確保取用水可計量、可監(jiān)管。落實《水權(quán)交易管理暫行辦法》(水政法〔2016〕156號)，推進區(qū)域間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易，積極培育水市場，充分發(fā)揮市場配置水資源的作用。