尼泊爾水電工程境外融資管理與挑戰

[]A.

尼泊爾位于中國和印度之間的內陸地帶，水電開發前景廣闊，開發潛力約43 000 MW，長期以來一直受到發展機構、開發商和投資者的關注。然而，截止目前，尼泊爾僅開發了約800 MW的水電蘊藏量。據尼泊爾能源部估計，2015～2016年該國電力需求量為1 423 MW，其中從印度進口230 MW，以彌補國內電力供應的不足。另一方面，尼泊爾全國電氣化率僅為58%，為了保障國家電力供應和能源安全，以及實現電力出口，該國迫切需要進一步發展水電。

與老撾一樣，尼泊爾同樣為水電開發的前沿市場，全國人口總數為2 850萬，有一定的電力需求，同時，該國毗鄰能源需求增長較快的地區(包括中國)。在過去20 a中，老撾水電開發取得了長足進展，而尼泊爾卻因自身原因，導致水電開發管理制度和機構建立緩慢，錯失許多水電開發良機。

1 制度概述

一直以來，尼泊爾政府都能認識到其水電資源對本國經濟發展和能源出口創收的重要性。成立于1985年的尼泊爾電力局壟斷了該國的水電開發，直到1992年政府頒布水電開發政策為止，從那時起，獨立電力生產商(IPP)開始參與水電開發，目前IPP擁有尼泊爾約35%的水電裝機容量。

由于長期電力短缺，尼泊爾政府分別于2008年、2011年和2012年發布了有關能源危機的概念性文件，并制定了水電開發的宏偉目標。2016年2月，尼泊爾政府發布了第一個包含水電開發具體節點的詳細執行計劃。該計劃中涉及很多方面，如不可抗力延期、政府對尼泊爾電力局付款的擔保、承購協議變更、購電協議貨幣轉換、向受項目影響人口發行不超過10%的股權、簡化征地程序以及規定環境和社會影響評估時間等。然而，目前所有的概念性文件是否可在能預見的將來得以實施還有待于觀察。

與其他發展中國家一樣，尼泊爾有一系列復雜的政府機構，負責水電開發項目的審批、許可和授權，這可能會讓外國投資者望而卻步。盡管尼泊爾絕大多數的水電開發都是自主的，但尚未建立行之有效的一站式管理體系。目前尼泊爾出口項目的特許經營期為30 a，國內消費項目為35 a。

尼泊爾能源部作為該國政府的直屬部門，負責能源行業政策制定、規劃和監管，能源部內設能源開發部(DOED)，負責電力行業監管和發放各種授權、許可證。尼泊爾電力局負責電力交易管理，同時也負責與印度的電力交易。尼泊爾投資委員會(IBN)負責裝機容量500 MW以上水電項目的開發和審批，有權代表該國政府與私人投資者進行項目開發協議或項目投資協議談判。同時，尼泊爾能源部負責裝機容量500 MW以下水電項目開發協議(PDA)的談判。本文所述范圍僅限于裝機容量在50～500 MW的水電項目。

2 水電開發特許權及項目開發協議風險

相對于水電項目需要的其他許可和審批手續，對于水電開發商來說，最重要的可能是水電項目開發初期能源開發部頒發的調查許可證，只有拿到該證，項目開發者才能開展項目可行性研究和環境影響評估，該證有效期為5 a，如果項目論證可行，能源開發部會為開發者頒發發電許可證(GL)。GL條款通常規定開發商必須在1～2 a內和尼泊爾電力局簽訂電力購買協議(PPA)，以確保許可證繼續有效。另外，《電力法規》第21條規定，開發商自GL頒發之日起1 a內開始實體工程建設。

尼泊爾當地大多數水電開發商認為，擁有GL和PPA即可推進項目建設，然而實際上在項目開發過程中還可能需要類似于項目開發協議之類的綜合特許協議，當地開發商的觀點是項目開發協議談判會造成實質性延誤，且在任何情況下都不會影響融資。近期簽署的上白水河(Upper Trishuli)項目(裝機216 MW)的項目開發協議并未增加開發商對這一過程的信心，該項目開發協議談判延續了2 a，為項目地方融資提供了便利。

風險方面，不應忽視項目開發協議可能為項目帶來的風險，通常在項目開發協議(或其他特許權)中需要面對的風險包括社會影響風險、政策連續性風險、投資回報率風險、資產征收風險、行政和監管過程中可預測的進度表風險，以及現場的用地權和用水權競爭風險等。多數國際投資方都很關注以上幾個方面風險的確定性，因為這些條件對項目的長期可行性至關重要。因此，通常項目開發協議是獲得國際金融支持的先決條件。

3 PDA申請過程中面臨的問題

PDA談判過程雖然復雜，但意義重大，開發商可以利用PDA提供的各種保護條款獲得國際融資。2013年，尼泊爾能源部頒布了《PDA談判指南》，同時也提出了開發商獲取PDA面臨的若干挑戰。具體如下：

(1)該指南中要求開發商獲得PPA后才能申請PDA，即PPA和PDA申請不能同步進行。該規定對潛在的貸方銀行來說存在風險，意味著項目PPA必須能確保將來收回項目所有成本，然而有些項目費用需要在有關特許權條款最終明確(在PDA框架下)后才能確定，包括稅費和特許權使用費、稅費免除、政府擔保、風險分配和履行義務等。簡言之，PPA和PPA聯系緊密，難以分開談判。

(2)盡管《電力法規》第21條規定開發商從項目GL發布之日起1 a內(可申請延期)開始項目建設，但開發商仍需最終簽訂PPA后才能申請PDA，且二者都是融資關閉的前提條件，同時也都可以在項目開工前啟動。《PDA談判指南》只要求申請人持有“項目許可證”(調查許可證或發電許可證)，因此，開發商需要在項目早期階段開始申請PDA，同時推遲申請GL，這樣就可避免項目工期延誤。

(3)水電項目特許經營期是從頒發GL之日起計算，而不是從PDA開始生效之日算起，這就大大減少了開發商利用特許經營的有效期限，并可能削弱了PDA的整體可融資性。

(4)該指南還規定，尼泊爾政府將組建談判委員會負責PDA談判，但并未對委員資格、委員會組成、責任及運行等提出指導性意見。這種遺漏可能會導致項目額外延誤等一系列的問題，從而造成不可預測的結果。

(5)盡管能源部發布了PDA模板，但缺乏明確性。尼泊爾政府已談判的2份PDA(裝機容量900 MW的上格爾納利河(Upper Karnali)項目和裝機容量900 MW的阿倫3(Arum Ⅲ)項目)都偏離已發布的模板。不過，最近簽署的上白水河項目PDA可為其他項目提供一定的參考。

(6)與尼泊爾火電項目的開發商不同，火電項目只需要獲得GL，而水電項目開發商需要預交1 500美元/MW的費用，這是水電開發商取得PDA的又一重大障礙，特別是在項目的早期階段。

4 PDA可行性評估

目前的PDA申請程序勢必會對尼泊爾水電項目開發帶來不必要的延誤，因此對許多開發商來說不可行，因為其將繼續僅采用GL開展融資業務。但是開發商最終應攻克上述問題獲取PDA(關系到雙方的相關利益)，特別是如果項目早期階段開始申請可使PDA有效談判時間最大化。

鑒于多數開發商愿意進行當地融資，無疑將推動中小型水電項目領域的發展。從長遠來看，尼泊爾需要解決PDA申請流程存在的問題，以為國際開發商和大型項目開發提供便利，并為大量融資提供支持。