兩岸陸源海洋污染防治立法比較與借鑒

林龍

摘 要：陸源污染是海洋污染的主要來源。因此，中國大陸地區和臺灣地區各自基本形成了以《海洋環境保護法》和《海洋污染防治法》為中心的陸源污染防治法律體系。大陸地區的海洋污染防治立法主要立足于廣泛度，完整度，而臺灣地區的海洋污染防治法律則較為簡潔明確，可操作性也較強。因此，兩岸海洋陸源污染防治法律各有所長，完全可以彼此相互借鑒，并對本區域的相關立法作進一步的完善，以便更好的共同維護中國海洋環境安全。

關鍵詞：兩岸；陸源污染防治；法律；比較；借鑒

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）01 — 0117 — 04

一、兩岸陸源海洋污染防治立法概況

（一）中國大陸地區

中國大陸地區最早的的海洋陸源污染防治立法可追溯至20世紀70年代。1974年國務院頒布了應對近海海洋污染問題的《防止沿海水域污染暫行規定》，此為中國大陸地區首部有關海洋陸源污染防治專門立法。之后，全國人大常委會于1979年制定《環境保護法（試行），并在第一條、第十條、第十一條等法條中對海洋環境保護作了原則性的規定。20世紀70年代后期，中國大陸參加了《聯合國海洋法公約》的起草談判工作，鑒于國家保護海洋環境和確立防止、減少和控制陸源污染的法律措施是《聯合國海洋法公約》生效后的重要內容和締約國必須履行的國內法義務，中國大陸于1982年8月參照公約草案的規定制定了第一部同時防治海洋環境污染和保護海洋生態綜合性法律《海洋環境保護法》（2016年修正）。此后，國務院又相繼制定了《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》（1990制定，2007年修改）、《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》（1990年）等陸源污染防治專項行政法規。〔1〕

20世紀90年代中葉以來，來源于內河河流和沿海地區的超標陸源污染物越來越多，海洋環境污染損害日益嚴重。而且，我國加入各項國際公約后，在國際海洋環境保護事務中享受權利和承擔的義務也相應的發生變化。為此，全國人大常委會于1999年12月底通過了新修改的《海洋環境保護法》。隨著工業化、城鎮化快速發展，我國海洋空間依賴程度大幅提高，海洋資源開發強度不斷增加，海洋環境保護也面臨諸多問題和嚴峻挑戰，全國人大常委會于2013年和2016年又對《海洋環境保護法》進行修正。修正后的《海洋環境保護法》不僅做到了與新修訂的《環境保護法》之間的銜接，而且也帶動了中國海洋環境保護法律與國際海洋環境法的協調與接軌，使我國海洋環境保護法律體系更加健全，有力的推動我國防治陸源海洋污染工作。

（二）中國臺灣地區

中國臺灣地區早期對陸源海洋污染防治并無專門立法，有關陸源海洋污染防治的立法，散見于《水污染防治法》、《廢棄物清理法》、《商港法》、《海水污染管理規則》等法律當中。臺灣地區第一個與陸源海洋污染防治相關的法律可追溯至1933年公布的《商港條例》，該法第20條及第28條規定“在商港內不得投棄煤屑、灰燼、油脂及其他不潔物件。違反者主管航政官署得酌量情形楚以罰鍰。”當時因環境保護及污染防治意識尚未形成，相關行政體制亦不具備，而《商港條例》也只以商港地區內為范圍，不過此規范乃是臺灣陸源海洋污染防治相關法律開端。〔2〕伴隨著臺灣經濟的飛速發展，海洋環境也遭受陸源污染的壓力也越來越大，臺灣對陸源海洋污染防治立法日益重視。2000年11月1日，臺灣地區公布實施了專屬于海洋環境污染防治的法律《海洋污染防治法》，將散見于《商港法》《船舶法》《海水污染管理規則》等行政法規中的海洋污染防治相關規定進行有效整合，并采用事前預防與事后處理相結合的方式，對陸源污染防治發揮相當大的功效。為了對海洋污染防治法未盡詳列相關負責主管機關、權責內容、定義、措施、事件發生權責人員的責任等作更完善的細致規定，臺灣隨后出臺《海洋污染防治法施行細則》。例如，中央與地方各級主管機關掌理事項之區分，以及與執行機關間之關系與權責事項等。另對于在各級污染應急、防治計劃之擬定與公布及監測設備皆有詳細的規定。〔3〕

《海洋污染防治法》及其《實施細則》出臺之后，臺灣的海洋污染防治立法進入快速發展階段，陸續出臺了《陸上污染源廢（ 污） 水排放于特定海域許可辦法》 （2002年）《海岸管理法》（2015年）等與陸源污染防治相關的法律法規。

二、兩岸陸源海洋污染防治法律比較

中國大陸地區與臺灣地區對陸源污染均設有專門法律加以預防及規范，相關立法及條文是參照《聯合國海洋法公約》第194條、第207條及第213條的“防止、減少和控制海洋環境來自陸地的污染”的相關規定來制定。

（一）關于轉移危險廢物的規定

中國大陸地區對危險廢物移轉的基本理念體現于《海洋環境保護法》的第39條：“禁止經中國內水、領海轉移危險物”。大陸地區以領土主權為理由，禁止過境轉移危險廢物，來達到防止陸源污染的目的；但在同條文中提到絕非完全禁止，經國務院環境保護行政主管部門批準后允許在中國管轄海域內通行。對轉移危險廢物而言，中國臺灣地區的《海洋污染防治法》及《商港法》并沒有相關的規定。臺灣地區在臺灣海峽航運上的地理位置相當重要，且臺灣地區的“領海”基線是以直線基線為主，范圍較窄，若不對他國移轉危險廢物加以注意觀察，對海洋環境造成損失危害后果相當嚴重，對此，應當借鑒大陸通過立法對其加以規范。

（二）各種排放污水的規定

1.排污管道設置。排污管設置是否妥當，直接影響到海洋環境。根據《海洋環境保護法》規定，大陸設置排污管的核準單位是環境保護行政主管機關，由于設置排污口涉及到海域使用，養殖業和船舶航行安全，因此，主管部門在批準前應當充分聽取海洋、海事、漁業以及軍隊等部門的意見。與此同時，在海洋環境保護上諸如自然保護區等具有特殊價值而規劃的區域不得新建排污口；在有條件的地方實行排污口深海區域離岸排放。臺灣地區《海洋污染防治法》在第15條規定：“在自然保留區、生態保育區、國家公園之生態保護區、特別景觀區、游憩區、野生動物保護區、水產資源保護區公私場所，非經中央主管機關許可，不得排放廢（污）水于海域或與海域相鄰接之區域。”與此同時，《海洋污染防治法施行細則》第14條也規定：“公私場所有放流管線，放流口之設置者，其放流口之設置所排放之廢（污）水，應先檢具海洋污染防治計劃并應載明其放流管線放流口之設置及周邊生態環境狀況。”從總體上看，大陸地區與臺灣地區對海洋環境保護的規定均設置了一些一般性的批準，備案等程序，但是某些部分中國大陸規定較臺灣地區周詳，比如大陸地區排污口深海離岸排放的立法要求，值得臺灣地區借鑒。

2.排放物質方面。對于禁止排放的物質，中國大陸地區的《海洋環境保護法》中只有第33條第1款一處規定了禁止向海洋排放油類，酸液、堿液、劇毒廢液和高、中水平放射性廢水。臺灣地區的《海洋污染防治法》第22條將該物質依據《倫敦公約》及各國的實務規劃為甲類物質，即完全禁止棄置于海洋的物質。對于嚴格限制向海域排放的物質，大陸這方面限定較多，限制的條件也各不相同，主要體現在《海洋環境保護法》第33條和第35條。而臺灣地區僅規定乙類物質，“每次棄置皆應申請許可之物質，始得棄置。”此外，如前所述，大陸的《海洋環境保護法》第33條中直接設立了國家輻射防護的規定，而臺灣地區對于低放射性廢水管理并未直接訂入《海洋污染防治法》中，對于輻射作業的管理另行制定了《游離輻射防治法》，該法于1991年公布。對于含有放射性物質的廢水或廢氣的規定于第9條：“其輻射工作場所排放含放射性物質的廢氣或廢水，設施經營者應實施輻射安全評估，并經主管機關核準后，始得為之。前項排放，應依主管機關之規定記錄及申報并保存之。”對于符合一定條件才可以排放的情況，臺灣地區將此規定為丙類物質。可以說，中國大陸和臺灣在排放物質分類方面都規定得較為詳細。

（三）防止海岸工程對海洋環境污染的規定

海岸工程建設是潛在重要的陸源污染來源，中國大陸地區在制定《海洋環境保護法》時就考慮到海岸開發可能產生的污染問題，在《海洋環境保護法》第42條中規定：海岸工程建設項目必須符合海洋環境保護的要求；海岸工程建設投資計劃應當包含防治海岸工程建設污染海洋環境所需資金；在海洋自然保護區、重要漁業水域、濱海風景區等在海洋環境保護上具有特殊價值而規劃的區域內禁止開展污染環境，破壞景觀的海岸工程項目建設。與此同時，中國大陸對海岸工程建設實行“三同時”制度。這一舉措已成為大陸控制污染源的重要手段。此外，《環境保護法》、《漁業法》、《自然保護區條例》對海岸工程建設活動也做了相應的限制。臺灣地區也相當重視海岸工程建設地海洋的污染問題，在《海洋污染防治法》第19條中規定：“在公私場所從事海域工程致嚴重污染海域或有嚴重污染之虞時，即應采取措施以防止、排除或減輕污染、并即通知主管機關及目的事業主管機關，而這項規定提供主管機關從事海岸工程時的參考。”與此同時，臺灣地區在《海岸管理法》中也對海岸環境的保護進行相應規制，并在第7條第5項中規定：“海岸地區應避免新建廢棄物掩埋場，原有場址應納入整體海岸管理計劃檢討，必要時應編列預算逐年移除或采行其他改善措施，以維護公共安全與海岸環境品質。”從以上兩岸關于海岸工程建設的法律規制比較可以看出，中國大陸和臺灣地區對海岸工程建設可能招致的海洋環境污染都比較重視，立法內容也相對完善。海岸地區處于海洋與陸地交接的帶狀區域，兼具海陸生態體系的雙重特性，擁有豐富的自然資源，極具生態敏感性。〔4〕大陸地區實行的“三同時”制度有利于預防并降低海岸工程建設對海洋環境造成的影響。臺灣地區的《海洋污染防冶法》雖沒有明確規定防治海洋污染設施必須與主體工程一同設計、施工，但是其制定專門的《海岸管理法》符合綜合性海洋管理的要求，能以整體性的方式對海岸進行有效防護。可以說，雙方在防止海岸工程對海洋環境污染的規定方面各有特色。

（四）法律責任方面的立法

臺灣地區《海洋污染防治法》第36條到第40條明確規定了污染海洋環境犯罪行為的罪、責、刑。例如第36條規定：“公私場所非經中央主管機關許可，不得向自然保留區、生態保育區排放廢（污）水，違者處負責人三年以下有期徒刑、拘役或科或并科新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰金。”這種在海洋污染防治法律中設置獨立的罪名和法定刑的立法模式屬于附屬刑法立法模式，這與大陸地區采取刑法典集中立法模式不同。刑法典集中立法模式旨意是使法律中的刑責與刑法典或單行刑事法律的有關規定相協調，在法律不斷增多的情況下不至于破壞刑法典或單行刑事法律的完整性和統一性。但如果刑法典或單行刑事法律規定不明，將使法律中規定刑事罰責無法有效落實。隨著海洋環境的不斷惡化，污染海洋環境犯罪數量也呈逐漸上升趨勢，對于海洋環境犯罪的法律規范的重復適用率也勢必大大提高。僅在海洋環境保護法律刑事責任條款中概括規定“對嚴重污染海洋環境、破壞海洋生態，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”而不規定具體罪名的做法是否合理，值得我們思考。〔5〕

三、兩岸陸源海洋污染防治法律的改進

通過對中國大陸地區和臺灣地區的陸源海洋污染防治法律的比較可知，在宏觀上，中國大陸地區以法律、法規以及國際條約所構成的陸源海洋污染防治法律體系已基本形成。而臺灣地區也已形成以“海洋污染防治法” 為主干，各種“細則”、“辦法”為枝葉的陸源海洋污染防治有機統一體。在微觀上，大陸地區的陸源海洋污染防治法律主要立足于廣泛度，完整度上，而臺灣地區的陸源海洋污染防治法律則較為簡潔明確，可操作性也較強。可以說，中國大陸地區和臺灣地區的陸源海洋污染防治法律各有所長，雙方完全可以彼此借鑒，對本區域的立法作進一步的改進。

（一）中國大陸方面

1.加強對海岸帶環境的保護

近年來，人們為了經濟利益，大規模開發利用海岸地區，已使海岸地區的環境日益惡化，污染加劇。海岸地區處于海洋與陸地交接的帶狀區域，生態極其敏感而脆弱。而中國大陸地區《海洋環境保護法》更多地關心海洋，沒有給處于海陸過渡帶的海岸帶以足夠的重視，相關法律仍散見于各部門法或地方法規中。對此，臺灣地區通過制定專門的《海岸管理法》對海岸地區進行防護的作法值得中國大陸借鑒。該法的主要特點如下：（1）整合海岸地區管理機制。該法基于整體海岸觀點，由海岸主管機關作為海岸地區相關機關管理的整合平臺，并透過整體海岸管理計劃的制定，落實上位計劃由上而下的指導。（2）以計劃的方式管制保﹙防﹚護地區。有別于其他保護區相關法令剛性管制方式， 該“海岸法”以計劃的方式管制保﹙防﹚護地區， 所劃設的海岸保（ 防） 護區， 需擬訂海岸保（ 防） 護計劃， 并規范禁止使用及兼容使用事項，根據不同的保﹙防﹚護目標及地理環境特性管理經營。（3）以整體觀點經營的海岸防護體系。 針對海岸易受災地區，劃設海岸防護區，除以傳統工程方式建設防災措施外，并考慮環境承載力及防﹙救﹚災疏散需要，進一步整備土地利用管制強度及空間配置限制，以適應整體防護規劃需求。（4）海岸開發利用沖擊彌補機制的建立。對于海岸地區重大開發利用行為，規定應先征得海岸主管機關同意，并應對海岸生態沖擊采取相關彌補機制，保障公共通行，以健全開發利用之管理，減輕相關開發利用行為對海岸之沖擊。〔1〕

2.加強對海洋環境保護刑事立法的完善

海洋作為地球上地勢最低的區域，要吸納來自江河徑流、大氣擴散和雨雪等降水的污染，一旦污染物進入海洋后，很難再轉移出去。〔6〕因此，海洋污染與陸地污染相比，防治難度更大，相應的，需要在刑法體現對不同危害海洋環境行為的處罰類型也更為復雜。因此，單靠在刑法典中統一規定刑事處罰措施已無法滿足海洋環保工作的具體要求。而中國臺灣地區《海洋污染防治法》目前采用的附屬刑法立法模式則可以保持刑法典的相對穩定性，使其不因社會變化而頻繁發生變動。既便是有必要變動，如果是以附屬刑法的形式，也只需對該附屬刑法法條加以修改，而不用專門啟動一個制定單行刑法或刑法修正案的程序，大大節省了立法成本。為此，筆者認為，中國大陸地區未來在修訂《海洋環境保護法》時，可以考慮根據海洋環境保護的特點，并結合《刑法修正案（八）》有關環境犯罪的規定在法律責任條款中直接對污染海洋環境犯罪的罪名和法定刑進行規定。

（二）中國臺灣方面

1.進一步完善關于防止陸源污染方面法律規定

首先，建議臺灣地區在《海洋污染防治法》第三章“防止陸上污染源污染”中增加一條明確規定在臺灣地區的管轄的海域內禁止轉移危險廢物。這一規定不僅符合《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》的要求和規定，也是海峽兩岸共同履行國際環境保護公約義務的具體體現。與此同時，在排污口設置方面，在《海洋污染防治法》“第三章”中增加“設置陸源污染物深海離岸排放口”的規定，即在“設有條件的地域，應當將排污口設置于深海，方能施行離岸排放”，以此降低陸源污染排放對海洋環境造成的污染。

2.將“三同時”制度納入臺灣地區海洋環境保護立法當中

“三同時”制度是中國首創的。它是總結我國環境管理的實踐經驗為我國法律所確認的一項重要的控制陸源污染的法律制度。中國大陸《環境保護法》在規定環境影響評價制度的同時，重申了“三同時”制度的規定。雖然臺灣地區也有環境影響評價制度，也能較好的從源頭上保護海洋環境，但是環境影響評價是多方面的論證項目在環境保護上可不可行的一種制度，其中陸源污染控制是環境影響評價中的主要論證內容之一。“三同時”制度是環境影響評價中明確下來的污染控制手段，使其能夠徹底落實的一種制度。也就是說，環境影響評價重點在科學論證，“三同時”重點在落實。把“三同時”和環境影響評價制度結合起來，才能做到合理布局，最大限度地消除和減輕污染，真正做到防患于未然。因此，臺灣地區可以考慮借鑒大陸的做法，今后在修改《環境基本法》時，可考慮在其第三章“防制與救濟”部分增加有關“三同時”制度條款，之后，在《海岸管理法》《海洋污染防治法》等環境單行法律中適時增加“三同時”制度相關規定。如此做法，不僅能較好突出臺灣地區《環境基本法》作為環境基本法的功能和地位，使得環境法體系中的單行法的與環境基本法的步調保持一致，也使得“三同時”制度與原先臺灣地區環境立法中的環境影響評價制度相互配合，共同保護臺灣地區海洋環境。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張晏瑲，趙月.兩岸海洋管理制度比較研究〔J〕.中國海商法研究，2014，（02）：74-83.

〔2〕周志育.論我國海洋環境保護法律制度-以東沙環礁國家公園為中心〔D〕.基隆：臺灣海洋大學碩士學位論文，2008：49.

〔3〕李家豪.戰后臺灣海域海洋污染及政府因應措施之研究（1951-2001）〔D〕.桃園：臺灣中央大學碩士學位論文，2014：41.

〔4〕胡晴暉.海岸帶環境綜合管理問題探析〔J〕.環境科學與管理，2007，（01）：13-16.

〔5〕孟慶華.附屬刑法的立法模式探討〔J〕.法學論壇，2010，（03）：151-161.

〔6〕譚柏平.海洋資源保護法律制度研究〔M〕.北京：法律出版社，2008：130-133.

〔責任編輯：陳玉榮〕