農業用水精準補貼與節水獎勵機制探討

仕玉治 ，范明元 ，劉 軍

（1.山東省水利科學研究院，山東 濟南 250014；2.濟南市臥虎山水庫管理處，山東 濟南 250115）

2016年9月9日，山東省人民政府印發了《關于印發山東省農業水價綜合改革實施方案的通知》（魯政辦發〔2016〕44號），并正式發布實施。方案明確提出“建立農業用水精準補貼與節水獎勵機制”。農業水價綜合改革順利推行后，進一步規范農業用水管理，在某種程度上會增加用水成本，建立農業用水獎補機制的目的是為了彌補實施農業水價綜合改革后農業用水成本增加的部分差額，以便總體上不增加農民負擔。同時，在合理用水前提下，農民還可以獲得一部分節水效益，保障農戶合理用水權益。此外，重點對定額內用水的種植糧食作物的用水主體進行獎補，提高農民種糧積極性，保障國家糧食安全。由此，實施農業用水精準補貼與節水獎勵對于推動農業水價綜合改革具有重要的意義。

1 獎補基本原則

1）節水優先原則。貫徹落實國家水利改革節水優先新方針，在實施農業改革區域，對于正常發生農業灌溉，積極推廣應用農業節水技術的用水戶，優先享有農業用水精準補貼政策。

2）價補統籌原則。為確保整體上不增加用水戶定額內基本水費，促進農業節水效益轉化，通過市場調節補貼用水成本增加的經濟負擔，調動用水戶參與農業水價改革事業的積極性。

3）精準高效原則。合理確定農業用水獎補對象，對于充分發揮農業用水獎補機制作用具有重要意義，通常選擇以種植糧食作物的專業合作社、規模化農業經營主體等為重點補貼對象，提高農業用水獎補的精準性，促進用水主體高效節水。

2 農業用水精準補貼機制

在完善農業水價形成機制的基礎上，適當提高農業用水價格，通過制定農業用水精準補貼辦法等，統籌考慮節水成效、調價幅度、財力狀況等要素建立農業用水精準補貼機制，充分調動地方各級政府和農民用水方式轉變的積極性。

1）補貼對象。從促進農田水利工程良性運行和保障國家糧食安全角度來考慮，精準補貼的對象側重于以種植糧食作物為主的用水主體，通常包括：（1）從事農業灌溉的社會資本投資主體；（2）規模化莊園、種糧大戶、農場、農業專業合作社、農業龍頭企業等新型經營主體；（3）小型農田水利工程建設的非政府投資主體等；（4）小型農田水利灌排設施與計量配套設施管護主體。

2）補貼標準。統籌考慮用水成本、農業水價調整及農戶承受能力，制定農業用水補貼標準。具體可參考：（1）可按照定額內用水成本與運行維護成本差額的一定比例給予補貼；（2）可按農田水利工程運行管理成本的一定比例給予補貼；（3）可按照農田水利運行維護成本與改革前終端水價價差的一定比例給予補貼；（4）可按照社會投資主體工程建設費用的一定比例給予補貼。但需要明確的是，對于實際未發生灌溉、農業用水超出定額、農業水價調整不到位或未超出農戶承受能力的情況不予補貼。在雙水源灌區，重點對使用地表水灌溉的予以補貼。

3）補貼方式。農業用水精準補貼方式，應結合當地農業生產情況進行確定。概括起來，主要有三種方式：（1）對工程投資建設主體，在工程建設中給予貸款補貼或驗收后給予一次性補貼；（2）對工程維修養護主體，采取按項補貼、據實報銷方式等給予補貼；（3）對新型農業經營主體、用水戶，按灌溉面積和用水量補貼。

4）補貼程序。具體補貼程序由當地主管部門負責確定，通常情況下，按照申請、審核、批準、兌付的程序來實施。具體環節如下：（1）申請：由農村基層用水組織、新型農業經營主體和用水戶向當地水行政主管部門提出申請并附相關材料，如補貼金額、種植作物類型與面積、灌溉水量、銀行賬戶等；（2）審核：由當地水行政主管部門對用水戶提出農業用水精準補貼相關材料進行審核；（3）批準：對于審核材料符合相關規定的，由當地水行政主管部門予以批準；（4）兌付：按時足額發放至補貼對象。

3 建立農業用水節水獎勵機制

建立用水節水獎勵機制即是對積極推廣應用農業節水技術或者通過調整種植結構取得顯著節水效果的用水主體給予一定獎勵，并結合實際，建立易于操作、用戶普遍接受的獎勵辦法，促進農民節約用水。同樣，節水獎勵機制重點要明確獎勵對象、獎勵標準、獎勵方式、獎勵程序等4個方面重要內容。

1）獎勵對象。凡是通過該工程、農藝、種植結構調整等實現節水的用水主體均可以作為節水獎勵對象，通常為推進規模化節水，重點對農村基層用水組織、新型農業經營主體和種糧大戶等給予獎勵。

2）獎勵標準。根據當地財力狀況、節水目標、節水成本、節水量等合理確定獎勵標準，可以單方水或單位面積等來衡量。對于實際未發生灌溉、因種植面積縮減或者轉產等非節水因素引起的用水量下降，不予獎補。

3）獎勵方式。依據獎勵對象和資金來源不同，合理確定獎勵方式。概括起來，主要有以下幾種：（1）可通過財政（或水權出售收入）節水資金補助的形式進行獎勵；（2）可以通過節水設備購置補貼的形式進行獎勵；（3）可以通過節水政府回購的方式進行獎勵，回購資金即為節水獎勵。節水獎勵可以依托已有途徑直接發放到節水用戶，如隨著糧食補貼一起發放，也可獎勵到農村基層用水組織再由其分配到戶。

4）獎勵程序。根據獎勵資金來源和獎勵方式的不同，獎勵程序也不同，具體可依據當地制定的管理辦法執行。

4 獎補資金籌措與使用

1）獎補資金籌措。根據農業水價綜合改革要求，測算精準補貼與節水獎勵需求，通過不同途徑、不同方式落實資金來源，主要通過優化省（市、縣）涉農田水利項目的財政專項資金，調整有關資金支出結構，對農業用水精準補貼與節水獎勵予以傾斜，結合市場運行管理，將超定額累進加價水費收入分成、超采區地下水提價收入分成、高附加值經濟作物水費分成等也納入補貼。

此外，積極開展非農業供水利潤分成、跨區域或行業水權轉讓收入分成以及社會捐贈等多種渠道籌措，確保滿足農業水價調整后精準獎補落實到位。

2）獎補資金使用管理。為保障農業用水獎補資金使用監管到位，從以下幾個方面建立健全相關機制：（1）結合地方實際，縣級人民政府應因地制宜的制定農業用水精準補貼與節水獎勵資金使用管理辦法，其中重點明確資金來源、使用范圍、獎補對象、獎補標準和程序等相關事項，并公開、公平、公正操作，接受用水組織和社會有關人士全面監督；（2）農業水價改革領導小組應建立資金使用核查機制，對資金使用臺賬和落實情況進行嚴查，并將核查工作納入政府績效考核中；（3）可委托第三方中介機構進行專項財務審計，對于違法違紀違規行為的予以嚴懲，并將納入信用管理體系，取消后續獎補專項資金申報資格。