農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的目的意義

范明元 ，孫洪亮 ，何 昆

（1.山東省水利科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250014；2.寧津縣水務(wù)局，山東 寧津 253000；3.濟(jì)寧市水利局，山東 濟(jì)寧 272000）

據(jù)國(guó)辦發(fā)[2016]2號(hào)文所述，為建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國(guó)務(wù)院辦公廳經(jīng)國(guó)務(wù)院同意提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的具體意見(jiàn)。由此看來(lái)，國(guó)家推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的目的主要有兩個(gè)，一個(gè)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水；另一個(gè)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，其中最主要的是保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行。但在兩年來(lái)的實(shí)踐過(guò)程中，人們?nèi)找嬲J(rèn)識(shí)到，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式、管理方式和用水方式的轉(zhuǎn)變也具有重要的意義。特別是，結(jié)合黨的“十九大”報(bào)告提出的“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”的論斷，這一意義更具時(shí)代特色和歷史使命。

1 促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水

農(nóng)業(yè)是用水大戶(hù)，也是節(jié)水潛力所在。一是我國(guó)乃傳統(tǒng)的人口大國(guó)和農(nóng)業(yè)大國(guó)，確保糧食安全是一項(xiàng)基本國(guó)家策略，基本的農(nóng)業(yè)用水必須得到保障；二是農(nóng)業(yè)人口總數(shù)隨著城鎮(zhèn)化水平的提高呈持續(xù)下降趨勢(shì)，但仍將持續(xù)一段時(shí)期，在此過(guò)程中解決農(nóng)業(yè)人口的就業(yè)問(wèn)題仍十分重要；三是我國(guó)農(nóng)業(yè)用水占社會(huì)總用水的比例仍比較高，據(jù)2016年全國(guó)水資源公報(bào)，全國(guó)用水總量為6040.2億m3，其中農(nóng)業(yè)用水達(dá)3768億m3、占62.4%；四是我國(guó)農(nóng)業(yè)用水水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距，全國(guó)農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅0.542，明顯低于國(guó)際0.75左右的先進(jìn)水平，所以農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力較大；五是我國(guó)水資源總量不足，全社會(huì)水資源供需矛盾持續(xù)加劇，缺水城市、缺水區(qū)域呈不斷擴(kuò)大態(tài)勢(shì)，實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)已箭在弦上。

正是由于我國(guó)客觀(guān)存在的水資源短缺、節(jié)水的迫切需要、農(nóng)業(yè)用水的大占比和低效率等問(wèn)題，使得采用工程、管理等綜合的手段來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水具有不可替代的地位。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，從工程建設(shè)、水價(jià)形成機(jī)制、水權(quán)交易、用水補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和用水管理組織建設(shè)等多方面建立起系統(tǒng)地促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的方案，因而被寄予厚望，甚至視為農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”。

2 保障節(jié)水工程良性運(yùn)行

多年以來(lái)，通過(guò)興建節(jié)水工程來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水一直是我國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的主要任務(wù)，也產(chǎn)生了巨大的節(jié)水效益。但隨著節(jié)水工程越建越多，供水價(jià)格水平總體偏低、工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題就暴露出來(lái)了，一些工程因缺乏管護(hù)又失去了灌溉作用和節(jié)水效益。那么，節(jié)水工程的運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)從哪里來(lái)呢？一種辦法是由國(guó)家和地方財(cái)政來(lái)承擔(dān)。但這樣一來(lái)，就會(huì)出現(xiàn)工程管護(hù)與用水戶(hù)嚴(yán)重脫鉤的現(xiàn)象，“灌多灌少一個(gè)樣”。顯然，這并不符合我國(guó)水法確定建立的水資源有償使用制度，也不利于市場(chǎng)通過(guò)價(jià)格杠桿來(lái)發(fā)揮資源配置的主導(dǎo)作用，更不利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。另一種辦法，就是通過(guò)健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，通過(guò)收取水費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)工程運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)缺口，保障工程的良性運(yùn)行。

為了達(dá)到這一目的，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革除了強(qiáng)調(diào)供水價(jià)格要達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本以上水平，還要求通過(guò)建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等措施實(shí)現(xiàn)“總體不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。從本質(zhì)上說(shuō)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革放棄了過(guò)去國(guó)家在工程建設(shè)、管護(hù)等過(guò)程的全包全攬的做法，而是改由國(guó)家與農(nóng)業(yè)用水戶(hù)共同負(fù)擔(dān)并由市場(chǎng)進(jìn)一步調(diào)節(jié)的做法，是一種標(biāo)本兼治的思路。

3 引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變

無(wú)須置疑，我國(guó)各方面事業(yè)正發(fā)生著翻天覆地的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)亦是如此。從黨的“十九大”報(bào)告中可知，未來(lái)一段時(shí)期是我國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的交匯期，同時(shí)也將是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從小農(nóng)戶(hù)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，正是在這樣的時(shí)期通過(guò)綜合的、系統(tǒng)的措施體系來(lái)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，具體包括組織方式、管理方式和用水方式三個(gè)方面。

3.1 組織方式的轉(zhuǎn)變

40年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織方式經(jīng)歷了生產(chǎn)隊(duì)集體生產(chǎn)階段、家庭聯(lián)產(chǎn)承包階段和大戶(hù)適度流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)階段，目前正處于家庭聯(lián)產(chǎn)承包向大戶(hù)適度流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變時(shí)期。家族聯(lián)產(chǎn)承包在生產(chǎn)力水平較低的情況下，通過(guò)調(diào)動(dòng)個(gè)體的主觀(guān)能動(dòng)性來(lái)激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，徹底解決了吃飽飯的問(wèn)題，但這種小農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)方式也存在著成本高、參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力差等不足；大戶(hù)適度流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)則適應(yīng)現(xiàn)階段人口老齡化、城鎮(zhèn)化等引起的農(nóng)村從業(yè)人員銳減問(wèn)題，充分利用生產(chǎn)力水平極大提高的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)來(lái)彌補(bǔ)家庭承包生產(chǎn)或者說(shuō)是小農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)存在的不足，因而有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革力求加強(qiáng)基層用水組織建設(shè)，通過(guò)水權(quán)分配、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)等措施鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走規(guī)模化、組織化、集約化的路子，有利于土地流轉(zhuǎn)戶(hù)發(fā)展壯大，從而引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。

3.2 管理方式的轉(zhuǎn)變

土地流轉(zhuǎn)的出現(xiàn)和發(fā)展，使用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織方式跳出了小農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)的桎梏，家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、協(xié)會(huì)、服務(wù)公司等各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)運(yùn)而生，進(jìn)而使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。過(guò)去，以小農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，受基礎(chǔ)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)技能、資金投入等多方面因素限制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理較為粗放，產(chǎn)品與市場(chǎng)需求聯(lián)系不足，增產(chǎn)不增收現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。現(xiàn)在，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可以組織高水平的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，通過(guò)機(jī)械化生產(chǎn)來(lái)降低生產(chǎn)成本，通過(guò)信息化、智能化管理來(lái)提高生產(chǎn)效益，通過(guò)供給側(cè)改革來(lái)適應(yīng)市場(chǎng)變化、提高競(jìng)爭(zhēng)能力。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要求創(chuàng)新農(nóng)業(yè)用水管理方式，組建農(nóng)村基層用水組織并促使實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展，深化農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，在此過(guò)程中將有力地帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理方式的轉(zhuǎn)變。

3.3 用水方式的轉(zhuǎn)變

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革對(duì)農(nóng)業(yè)用水方式也提出了新的要求，一是用水要計(jì)量，并作為水費(fèi)征收的主要依據(jù)；二是用水要控制，以作物灌溉定額為基準(zhǔn)，超定額的要累進(jìn)加價(jià)，超的越多加價(jià)越多；三是節(jié)水有獎(jiǎng)勵(lì)，農(nóng)業(yè)用水戶(hù)通過(guò)興建工程或加強(qiáng)管理等實(shí)現(xiàn)了節(jié)水，可以按政策規(guī)定申請(qǐng)獲得一定形式的獎(jiǎng)勵(lì)。這樣一來(lái)，對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)田灌溉過(guò)程中存在的隨意性將得以逐步的降低甚至消除，精準(zhǔn)控制的用水方式將得以應(yīng)用和推廣。事實(shí)上，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)業(yè)用水也隨之更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)于特定的作物什么時(shí)候灌水、灌多少水等都將利用科技手段來(lái)監(jiān)測(cè)、優(yōu)化、調(diào)度和控制。

4 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是新時(shí)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，直接的目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行，但間接的作用還包括對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式、管理方式和用水方式轉(zhuǎn)變的引導(dǎo)。但直接的目的也好、間接的作用也罷，都需要各級(jí)各部門(mén)深刻把握農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革各項(xiàng)任務(wù)的要求，不折不扣地落到了實(shí)處，其時(shí)代意義才能真正地發(fā)揮出來(lái)。