科學把握規模節奏確保城市軌道交通可持續發展

文 / 周曉勤

編者按：

7月13日，國務院正式發布《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》國辦發[2018]52號文（以下簡稱：52號文）。52號文發布后，國家發展改革委官方微信連續推送了6篇解讀文章，中國城市軌道交通協會受邀參與，常務副會長周曉勤撰文《科學把握規模節奏 確保城市軌道交通可持續發展》。7月18日，國家發展改革委官方微信正式推送，全文如下。

截至到2017年底，國家共批復了43個城市的城市軌道交通建設規劃，其中31個城市已開通城市軌道交通運營線路，運營總里程達到4200公里。

我國城市數量多，人口規模較大，不少城市在發展過程中面臨交通擁堵、環境污染等“城市病”。城市軌道交通對緩解交通擁堵、改善市民出行條件具有積極作用。多數超大、特大和大城市都將發展城市軌道交通作為公交優先的必由之路，近年來，這些城市的軌道交通發展總體有序。但同時，城市軌道交通公益性較強，建設期和運營期都需要城市政府投入大量資金，因此，發展城市軌道交通既要盡力而為，適應城市經濟社會發展需求，也要量力而行，根據自身實力把握好規劃規模和建設進度，促進城市軌道交通持續健康發展。

一、加大財政約束和投入力度，強化建設運營保障機制，建立透明規范的全壽命周期投入長效機制

黨的十九大提出打好防范化解重大風險的攻堅戰。全國金融工作會議要求牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。為貫徹落實中央決策部署，應加大財政對城市軌道交通發展的硬約束，從源頭確保城市軌道交通建設和運營具備財力等支撐條件，有效防范地方政府債務風險。城市軌道交通是城市重要的基礎設施和民生工程，一次性投資較大、項目自身財務持續能力較差。根據目前的實際經營情況，城市軌道交通的公益性決定了票價不能過高，同時受客流規模等因素影響，城市軌道交通票款收入一般難以覆蓋運營成本。因此，城市軌道交通不僅需要政府在建設時投入大量資金，運營期還需要給予長期的支持。目前，部分城市專門制定了財政對城市軌道交通建設和運營的支持政策，促進軌道交通建設和TOD物業開發協調發展，并對軌道交通企業按季度、半年或年度進行補貼，促進了城市軌道交通的良性發展。

近日，國務院辦公廳以國辦發〔2018〕52號文發布了《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（簡稱《意見》），對城市軌道交通規劃、建設和運營的全過程，特別是防范化解債務風險等方面予以指導規范。《意見》不僅規范了建設報批程序，也強化了城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任，明確項目總投資中財政資金投入不能少于40%，要求地方政府重視運營期的長期投入和支持，建立健全長效機制和政策。同時，進一步規范了城市軌道交通項目PPP投資模式。

《意見》重點強調防范地方政府債務風險，按照嚴控債務增量、有序化解債務存量的要求，避免城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務，并禁止通過融資平臺公司或以PPP等名義違規變相舉債，要求省級發展改革部門對城市軌道交通項目出資方案加大審核力度，不能批準列入地方政府債務風險預警范圍城市的新開工項目。未來，地方政府和城市軌道交通企業需重點關注負債水平，采取有效措施，切實控制和降低負債水平。

三、科學把握項目建設規模與節奏，確保與交通需求、政府財力和建設運營管理能力相匹配

發展城市軌道交通應始終堅持“量力而行、有序發展”的方針。城市軌道交通建設規模、發展節奏應結合財政承受能力、交通需求、城市規劃發展等因素綜合確定。因此，《意見》要求建設規劃實施期限不得隨意壓縮，并明確新一輪建設規劃的上報時機應在“本輪建設規劃實施最后1年或規劃項目總投資完成70%以上”，明確規劃調整的時機“應在完成中期評估后予以統籌考慮，原則上不得新增項目。”《意見》的此項規定避免了城市多輪建設規劃疊加實施，也避免了以建設規劃調整的名義，不斷新增建設項目。審核部門還可以將前一輪建設規劃實施后的客流量、高峰小時最大斷面流量、負荷強度、客流密度等是否達到預期設計目標，作為該城市新一輪建設規劃決策的參考。城市管理者應主動把握軌道交通發展速度，適當控制建設節奏，近期重點支持在建項目，穩妥推進新一輪建設規劃項目，避免融資和財務壓力疊加。

四、促進綜合開發，創新投融資模式，杜絕違規變相舉債和規范PPP模式

促進城市軌道交通的健康發展，應持續深化投融資體制改革與創新，鼓勵開展多元化經營和綜合開發。借鑒國內外經驗，倡導多規銜接，促進軌道交通建設與沿線土地開發的銜接協調，大力發展“軌道+物業”、“軌道+小鎮”，建立軌道交通與沿線土地聯合開發的機制，將軌道交通建設和沿線土地開發有機結合，促進沿線地下空間利用和上蓋物業開發。發揮軌道交通網絡化資源優勢，以物業資產為基礎，以衍生資產為拓展，整合現有非票務資源，豐富產品類型和結構，拓展傳媒文化、廣告業務、車站冠名權、通訊信息資源等資源開發，努力拓展多元經營，研究“互聯網+軌道”的新興商業模式，提高軌道交通非票務收入。在政府資金主導的基本條件下，進一步拓寬融資渠道。在PPP融資模式基礎上，探索PPP+ABS的創新融資模式，研究資產證券化的可行路徑；發行企業債券擴大融資規模，吸引保險等資金參與軌道交通建設，靈活采取租賃融資等模式。

五、結束語

總體看，國家出臺《意見》，進一步強調了量力而行、有序實施，因地制宜、經濟適用，銜接協調、集約高效，嚴控風險、持續發展的原則，明確了相關政策要求，對促進城市軌道交通持續健康發展具有重要的指導作用。