深入加強城市軌道交通監(jiān)管

文/汪鳴、王楊堃

編者按：

7月15日，國家發(fā)展改革委微信公號推送題為《深入加強城市軌道交通監(jiān)管》文章。文中明確，52號文在監(jiān)管措施方面有“監(jiān)管范圍更加全面、職責劃分更為明確、重點措施環(huán)環(huán)緊扣”等幾方面特點，是旨在促進城市軌道交通有序健康發(fā)展的文件，是貫徹落實黨中央、國務院關于深化供給側結構性改革決策部署的具體體現(xiàn)，是經濟高質量發(fā)展階段指導當前和今后一個時期城市軌道交通有序健康發(fā)展的頂層設計。

加強監(jiān)管，本質是提供更好的服務。在此共識下，更加全面的監(jiān)管范圍、更為明確的職責劃分和環(huán)環(huán)緊扣的重點措施，恰是為更好地提供服務夯實了基礎。

近日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（以下簡稱“《意見》”）。這個文件是國務院辦公廳繼2003年發(fā)布《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕81號）之后，圍繞多年來城市軌道交通發(fā)展條件變化及新時代發(fā)展形勢要求，發(fā)布的又一個旨在促進城市軌道交通有序健康發(fā)展的文件，是貫徹落實黨中央、國務院關于深化供給側結構性改革決策部署的具體體現(xiàn)，是經濟高質量發(fā)展階段指導當前和今后一個時期城市軌道交通有序健康發(fā)展的頂層設計。其中，在著力加強城市軌道交通發(fā)展過程中的事中事后監(jiān)管，提升綜合監(jiān)管和服務能力方面，《意見》堅持問題導向和目標導向相結合、改革創(chuàng)新和綜合治理相結合、多方參與和部門協(xié)同相結合，在對標和借鑒國際發(fā)展經驗，結合國內發(fā)展實際的基礎上，系統(tǒng)提出了一系列政策措施，從國家層面進一步明確和強化了城市軌道交通規(guī)劃建設的監(jiān)管要求，對健全城市軌道交通規(guī)劃建設治理體系，促進城市軌道交通持續(xù)有序健康發(fā)展，有效防范風險，切實增強人民群眾獲得感具有重要作用。

一、加強城市軌道交通規(guī)劃建設監(jiān)管的必要性

（一）促進城市軌道交通規(guī)范有序持續(xù)健康發(fā)展

城市軌道交通是現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，是城市公共交通系統(tǒng)的骨干，對提升城市公共交通供給質量和效率、緩解城市擁堵、引導優(yōu)化城市空間結構布局、促進經濟社會發(fā)展、改善城市環(huán)境、增強人民群眾獲得感具有重要作用。同時，城市軌道交通建設和后期運營維護資金需求巨大，投資回收周期長，公益性特征明顯，有其自身發(fā)展的客觀規(guī)律，因此發(fā)展城市軌道交通要堅持“量力而行，盡力而為”的原則，確保發(fā)展規(guī)模與實際需求相匹配、建設節(jié)奏與支撐能力相適應，避免因監(jiān)管措施不當，造成城市不顧自身實力盲目超前建設、建設規(guī)模過于集中等問題。

（二）防范地方政府債務風險

城市軌道交通建設、運營要與地方財力相匹配，否則會加重地方財政負擔，影響到供給側結構性改革的深入推進。當前經濟高質量發(fā)展階段對主動防范和化解地方債務風險提出了更高的要求，需要進一步強化對城市軌道交通投資、建設、運營維護各環(huán)節(jié)、全流程的動態(tài)監(jiān)管，做好精細化管控。

（三）落實簡政放權和轉變政府職能的總體要求

2003年以來，我國城市軌道交通規(guī)劃建設管理體制總體朝向“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的方向發(fā)展。在交通領域“放管服”改革中，城市軌道交通投資項目審批權下放，規(guī)劃建設管理體制發(fā)生變化。城市軌道交通管理簡政放權，合理劃分了中央和地方事權，調動了地方積極性，促進了城市軌道交通發(fā)展。同時，改革新形勢提出了嚴格落實主體責任，全面強化綜合監(jiān)管的新要求。為深入做好相關審批權限下放后的落實和銜接工作，需要加強事中事后監(jiān)管，提升綜合監(jiān)管和服務能力，完善相關政策和監(jiān)管體系。

二、此次政策在監(jiān)管措施方面的主要特點

（一）監(jiān)管范圍更加全面

一是界定了城市軌道交通領域監(jiān)管范圍。《意見》明確了城市軌道交通功能定位，即屬于城市公共交通的骨干，對于具體系統(tǒng)制式，要求除有軌電車外均應納入建設規(guī)劃報批。二是統(tǒng)籌考慮建設與運營維護。比如“要確保建設期和運營期的政府支出規(guī)模與財力相匹配”，“保障必要的運營維護資金”等。三是加強對規(guī)劃編制、評估、審查、項目設計等各環(huán)節(jié)責任單位履責行為的監(jiān)管。

（二）職責劃分更為明確

《意見》堅持“國家統(tǒng)籌、省負總責、城市主體”的原則，明確指出國家有關部門加強對城市軌道交通規(guī)劃建設工作的統(tǒng)籌，省級有關部門對建設規(guī)劃實施履行全過程監(jiān)管責任，城市人民政府對項目建設和本級政府債務風險管控承擔主體責任。同時，也對項目審批（核準）、項目建設工期、資金來源等各環(huán)節(jié)重點監(jiān)管的責任行為進行了明確。

（三）重點措施環(huán)環(huán)緊扣

《意見》緊密圍繞城市軌道交通的規(guī)劃、投融資、建設、運營、維護全過程，以實現(xiàn)城市軌道交通規(guī)范有序、持續(xù)健康發(fā)展為目標，著力加強監(jiān)管和風險管控能力，從完善建設規(guī)劃管理規(guī)定、有序推進項目實施、強化風險管控、加強實施監(jiān)管四大方面提出了10條具體措施。特別是，通過相關措施的相互嵌套、環(huán)環(huán)緊扣以及加強相關部門的協(xié)調聯(lián)動及聯(lián)合懲戒，針對規(guī)劃調整、項目審批、制式選擇、投融資模式、資金保障等重點環(huán)節(jié)容易發(fā)生的各種違規(guī)行為，系統(tǒng)強化了責任機制和監(jiān)管效力，體現(xiàn)了精細化管控。

三、若干主要監(jiān)管措施的解讀

（一）關于加強項目建設和運營資金保障的措施

城市軌道交通建設期和運營期都會涉及大量的財政支出，為保障財政資金投入的“有力、有序、有節(jié)”，《意見》提出要建立透明規(guī)范的政府資本金及運營維護資金投入長效機制，指出除規(guī)劃明確采用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。同時，《意見》也從加大站場綜合開發(fā)、規(guī)范PPP模式、創(chuàng)新市場化融資手段等方面提出了指導意見。這些措施對于強化資金保障具有重要作用和指導意義。

（二）關于防范地方債務風險的措施

隨著我國經濟進入高質量發(fā)展階段，經濟結構轉型升級任務艱巨，主動防范和化解地方債務及系統(tǒng)性金融風險放在了更加重要的位置。在以往的城市軌道交通管理文件中，一方面城市軌道交通建設準入條件已不足以反映地方城市建設能力，難以適應新形勢下防范地方債務風險的要求；另一方面以往文件對城市軌道交通投資、建設、運營及維護等環(huán)節(jié)全流程動態(tài)發(fā)展能力的監(jiān)管機制還需要完善。為此，《意見》通篇體現(xiàn)了促進城市軌道交通持續(xù)健康發(fā)展和防范地方政府債務風險的理念，并以專節(jié)形式進一步突出強調，指出要進一步加大財政約束力度，防范城市軌道交通建設新增地方政府債務風險，對以PPP等名義違規(guī)變相舉債、通過融資平臺公司變相舉債、舉債融資不符合法律規(guī)定、未落實償債資金來源等行為作出明確規(guī)定，要求省級發(fā)展改革部門暫緩批準列入政府債務風險預警城市的新開工項目。這些措施有利于防范地方債務風險，促進城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展。

（三）關于加強規(guī)劃和項目監(jiān)管的措施

加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理，不僅僅是完善審批體系，更重要的是強化事中事后監(jiān)管，特別是在我國城市軌道交通規(guī)劃建設管理體制向“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”方向發(fā)展的大背景下，迫切需要進一步理順相關監(jiān)管主體責任關系，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升全過程綜合監(jiān)管和服務能力。為此，《意見》提出健全發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設等部門的協(xié)同聯(lián)動監(jiān)管機制，建立城市軌道交通監(jiān)管數據庫，加強信息共享，運用大數據等技術手段提升監(jiān)管水平，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，完善中期評估機制，建立后評價機制等具體措施。同時，《意見》也進一步明確了監(jiān)管責任機制中“國家統(tǒng)籌、省負總責、城市主體”的原則，提出建立“黑名單”制度，并加大對相關違規(guī)行為責任主體的聯(lián)合懲戒力度。這些措施符合國家深化行政審批體制改革的總體思路和決策部署，對加強城市軌道交通規(guī)劃建設監(jiān)管具有重要作用。