52號文釋放出的四個信號

本刊記者/王博

7月13日，國務院官方網站正式發布《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》國辦發［2018］52號（以下簡稱：52號文），為行業發展指明了方向、奠定了基調。

52號文發布后，小編第一時間專訪了中國城市軌道交通協會常務副會長周曉勤。他表示，52號文釋放了四個信號，值得關注、思考。

《城市軌道交通》：52號文可謂千呼萬喚始出來，您認為52號文廣受關注的原因在哪里？

周曉勤：我國城市數量多，人口規模較大，不少城市在發展過程中面臨交通擁堵、環境污染等“城市病”。城市軌道交通對緩解交通擁堵、改善市民出行條件具有積極作用。多數超大、特大和大城市都將發展城軌交通作為公交優先的必由之路。近年來，軌道交通的發展總體有序。

同時，城軌交通公益性較強，建設期和運營期都需要城市政府投入大量資金，因此，發展城軌交通既要盡力而為、適應城市經濟社會發展需求，也要量力而行，根據自身實力把握好規劃規模和建設進度。

52號文發布實施，《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發〔2003〕81號）同時廢止。從時間跨度看，15年來城軌交通在發展中出現的新形勢、新問題，也需要有與時俱進的政策和管理。從這方面講，52號文廣受關注的根本原因，在于城軌交通要發展的本身訴求，以及對于健康可持續發展的期待。

《城市軌道交通》：您從業多年，對城軌交通行業的發展有著深刻的思考。在您看來，52號文有哪些值得特別關注？

周曉勤：我認為，52號文釋放出四個信號，值得行業特別予以關注。

我們知道，自去年下半年以來，有關全國地鐵建設潮或降溫、或叫停的輿論此起彼伏，唱衰行業的論調此起彼伏，甚至因過度解讀而帶來了一些負面影響。

52號文的發布正面回應了自去年下半年以來的行業內外的議論，而且觀點鮮明：不是不發展，而是要健康有序發展。

52號文中明確表示：按照高質量發展的要求，以服務人民群眾出行為根本目標，持續深化城市交通供給側結構性改革，堅持補短板、調結構、控節奏、保安全，科學編制城市軌道交通規劃，嚴格落實建設條件，有序推進項目建設，著力加強全過程監管，嚴控地方政府債務風險，確保城市軌道交通發展規模與實際需求相匹配、建設節奏與支撐能力相適應，實現規范有序、持續健康發展。

堅持行業發展，實現規范有序、持續健康發展，我認為是52號文釋放出的第一個值得關注的信號。

《城市軌道交通》：發展城軌交通是大勢所趨，健康規范有序地發展城軌交通才是根本所在。52號文中提出了“量力而行，有序推進；因地制宜，經濟適用；銜接協調，集約高效；嚴控風險，持續發展”的根本原則，這將對未來行業提供發展準繩。現在業內外對于城軌交通準入門檻的關注較為集中，您是如何看待的？

周曉勤：這恰好是我要談及的第二個信號。

關于原81號文和52號文中，對于準入門檻的對比分析，現在已經有很多分析了，比如地方財政、國內生產總值、市區常住人口、初期客運強度和遠期客流規模等。從現階段我國經濟生活水平來看，52號文中提及的“門檻”指標，是符合發展實際的，客觀體現了“量力而行、有序發展”的方針。

同時，我們也要關注到，在制定城市軌道交通線網規劃，確定城市軌道交通近期建設線路，制定城市軌道交通分期建設規劃，確保建設期和運營期的政府支出規模與財力相匹配，著力提升投資效益等方面，52號文中對各級政府部門的責任更為明晰。52號文中提出，堅持國家統籌、省負總責、城市主體的原則，明確有關部門和地方政府責任，同時要“依法依規追責問責”。這涵蓋了編制、申報、審批、建設等各環節，各級政府部門也將肩負起更為重要的責任。在這里，我想再度強調，所謂“門檻”，其本質目的是促進有序發展，而不能過于簡單地理解為將一些城市的發展訴求“堵”在門外。

《城市軌道交通》：的確如此。現在業界有種觀點認為，正是由于前些年城軌交通發展得不夠理性，才促成了52號文的發布。對此，您有什么看法？

周曉勤：52號文中有這么一段表述：城市軌道交通項目（不含有軌電車）由省級發展改革部門根據國家批準的城市軌道交通建設規劃，按照相關程序審批（核準），未列入建設規劃的項目不得審批（核準），嚴禁以市政配套工程、有軌電車、工程試驗線、旅游線等名義違規變相建設地鐵、輕軌項目。

沒有規矩，不成方圓。城軌交通行業的發展有其自身發展規律，同時也需要有科學縝密的配套政策，以及高度有效的落實。之前城軌行業出現的一些“亂象”，亦或者說是“不理性發展”，52號文皆有所關注、提及，并予以強調。這是符合行業發展大勢的。

同時，52號文還在避免城市多輪建設規劃疊加實施，避免以建設規劃調整的名義不斷新增建設項目，城市新一輪建設規劃決策參考等方面明確了具體要求。城市管理者應主動把握軌道交通發展速度，適當控制建設節奏，近期重點支持在建項目，穩妥推進新一輪建設規劃項目，避免融資和財務壓力疊加。

尊重規律，規避風險，強化導向，規范發展，我認為這是52號文釋放出的第三個值得關注的信號。

《城市軌道交通》：黨的十九大提出打好防范化解重大風險的攻堅戰。全國金融工作會議要求牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。眾所周知，城軌交通又是對資金需求巨大的行業。在這方面，52號文中也有明確表述，對此，您是怎么分析的？

周曉勤：52號文特別提出：城市政府應建立透明規范的資本金及運營維護資金投入長效機制，確保城市軌道交通項目建設資金及時足額到位。除城市軌道交通建設規劃中明確采用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任，保障必要的運營維護資金。從這方面分析，城市政府既是城軌交通項目建設中資金投入的主體，又要在全壽命周期內統籌考慮。這是第四個需要關注的信號。

同時，52號文還重點強調防范地方政府債務風險，按照嚴控債務增量、有序化解債務存量的要求，避免城市政府因城市軌道交通建設新增地方政府債務，并禁止通過融資平臺或以PPP等名義違規變相舉債，要求省級發展改革部門對城市軌道交通項目出資方案加大審核力度，不能批準列入地方政府債務風險預警范圍城市的新開工項目。未來，地方政府和城市軌道交通企業需要重點關注負債水平，采取有效措施，切實控制和降低負債水平。