第三批PPP示范項目水務行業類別劃分及趨勢分析

唐雷彬

(遼寧省水文局，遼寧 沈陽 110003)

2016年10月財政部發布《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》(財金[2016]91號)文，第三批PPP示范項目名單公布。與第二批PPP示范項目對比，本次公布的項目在行業劃分方面出現巨大變化，一是在一級行業基礎上增加二級行業劃分，二是取消水務行業劃分。本文綜合對比第二批和第三批PPP項目，以研究水務行業的類別調整及水務行業趨勢分析。

1 項目類別

1.1 行業劃分

第二批PPP示范項目(財金[2015]109號)行業類別分別是市政、水務、交通、醫療、教育、文化、養老、科技、旅游、體育，合計10大領域。第三批示范項目劃分為市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、城鎮綜合開發、養老、教育、水利建設、醫療衛生、科技、能源、旅游、文化、保障性安居工程、體育、農業、林業、社會保障和其他共18個一級行業。對比二期和三期行業劃分，水務行業取消，增加水利建設、生態建設和環境保護等共8個行業。

文獻[1]對二期50個水務項目進一步劃分為污水處理、引供水、流域綜合整治、水資源開發利用、灌溉工程共5個細分領域[1]。第三批項目在一級行業的基礎上增加二級行業劃分，上述5個二級行業在第三批PPP示范項目中被分散到水利建設、生態建設和環境保護、市政三個一級行業中。

綜上，第三批PPP示范項目水務行業劃分被取消，取代的是水利建設、生態建設和環境保護，市政三個一級行業，其中市政主要涉及二級行業的供水、排水、污水處理和海綿城市。

1.2 二級行業

水利建設二級行業劃分為防洪、灌溉、水庫、水利樞紐、引水和其他共6個領域。為更好地分類、統計，本文按項目內容把其他類項目進一步細化為供水和綜合治理兩個二級行業。

生態建設和環境保護二級行業劃分為濕地保護、綜合治理和其他。綜合治理類項目中進一步細化，與水務不相關的包括古城改造和煤炭沉陷區治理(僅2個項目)，與水務相關的細化為黑臭水體、污水處理、引水工程和綜合治理。其他類項目重新歸類為綜合治理[2- 3]。

市政與水務相關的二級行業包括供水、排水、污水處理和海綿城市，其中一個排水工程屬于綜合治理。

綜上，二級行業包括防洪、灌溉、水庫、水利樞紐、引水、供水、排水、污水處理、綜合治理、濕地保護、黑臭水體、海綿城市，合計12個領域。與文獻[1]相比增加防洪、濕地保護、黑臭水體、海綿城市等，其中水庫和水利樞紐包括在引供水和水資源開發利用行業中。

2 數量與結構

2.1 項目數量

按原二期口徑統計水務項目數量，其中水利建設項目17個；生態建設和環境保護項目46個，其中2個與水務無關，實際44個；市政項目74個，其中污水處理項目40個，供水項目24個，排水項目5個，海綿城市項目5個；三大類合計135個。

三期示范項目516個，水務項目135個，占總量的26.2%。二期示范項目206個，水務項目50個，占總量的24.3%。絕對數量上，三期比二期增加85個，增長270%；相對水量上，與二期基本持平略有增加。

三期市政項目排除水務類(減去水務項目74個余149個)占總量的28.9%，總數仍為行業第一，水務緊隨其后仍為行業第二；水務類市政項目占223個市政項目的33.2%；說明水務項目仍是PPP模式的主要實施領域。

2.2 水務結構

水務類項目累計135個，其中污水處理43個、綜合治理36個、供水25個、水庫7個、海綿城市5個、排水4個、濕地保護4個、引水4個、黑臭水體3個、水利樞紐2個、防洪1個、灌溉1個。其中污水處理占水務項目總量的31.8%，綜合治理占水務項目總量的26.7%，供水占水務項目總量的18.5%，前三者占到項目總量的77%。

文獻[1]分析二期50個水務項目中污水處理類19個，占總量的38%；引供水14個，占總量的28%；流域綜合整治14個，占總量的28%；水資源開發利用2個，占總量的4%；灌溉工程1個，占總量的2%。

對比兩期項目結構，位于前三的行業類別不變，但順序略有調整，總占比由94%下降到77%，其中污水處理仍然是第一大領域，綜合治理超過供水成為第二大領域。海綿城市、濕地保護、黑臭水體等領域發展迅速，占比合計提高到8.9%；灌溉和防洪發展仍然緩慢。上述結果說明PPP模式實施范圍逐步擴展，流域治理、海綿城市逐漸成為水利投資的新領域[4- 5]；隨著《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號)文實施，污水處理作為強制試點項目之一，污水處理仍是PPP實施重要領域；灌溉與防洪依然需要進一步挖掘潛力，增加PPP模式實施數量[6- 7]。

污水處理43個項目中，廠網一體化達到7個，占比16.3%，一體化逐漸成為污水處理操作的主要操作模式。供水25個項目中，供水一體化7個，供排一體化3個，一體化占比40%，也說明一體化成為供水主要操作模式。兩者都說明PPP模式的整合功能正充分發揮作用。

3 投資與性質

3.1 項目投資

水務項目總投資1632.64億元，占所有項目投資額的13.9%。平均投資12.09億元，其中最大值143.27億元，為安徽省阜陽市城區水系綜合整治(含黑臭水體治理)PPP項目，最小值0.39億元，為江西省南昌市進賢縣溫圳污水處理廠(一期)建設工程PPP項目。

在一級行業中，水利建設項目平均投資12.50億元，生態建設和環境保護項目平均投資17.68億元，市政項目平均投資7.94億元，生態建設和環境保護項目投資最大。

在二級行業中，平均投資排在前三的是黑臭水體治理項目55.96億元，水利樞紐項目55.37億元，海綿城市建設項目41.78億元。排在后三的是污水處理項目4.88億元，灌溉工程項目3.09億元，排水項目2.52億元。

對項目投資進行帕累托圖分析，其中49個項目的投資額為1312億元，占總投資額的80%；49個項目占項目總數的36.3%，說明項目投資較集中。

3.2 項目性質

本文所分析的項目性質主要是項目的投資回報方式，根據《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)主要分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費三種。

以二級行業進行劃分，黑臭水體、海綿城市、防洪工程、綜合治理、濕地保護、排水工程等以政府付費為主。水利樞紐、引水工程、水庫工程以可行性缺口為主。供水工程、污水處理、灌溉工程以使用者付費為主。

從平均投資規模看，政府付費項目一般投資額較大，說明政府充利用PPP模式優點，撬動社會資本投資。使用者付費項目一般投資額較小，原因既有項目性質決定投資規模，也與使用者付費的項目風險有關[8- 9]。

4 實施主體

135個水務項目由水務行政部門負責項目實施的共45個，水務行政部門只負責其中的33%，行政部門包括水利局、水務局、農牧林水局、南水北調建管局、水庫管理局等。

水利建設全部17個項目由水務行政機構實施。44個生態建設和環境保護項目中共9個，涉及濕地保護和綜合治理。74個市政項目中共19個，其中市政項目中24個供水項目中11個，40個污水處理項目中6個；其他2個則不屬于水務項目而有水務行政部門參與，一是廣東省佛山市順德區順德北部片區華陽南路一環互通立交、菊花灣大橋、南沙新橋及北引道建設工程，由國土城建和水利局合作實施，水利局參與主要原因涉及橋梁建設。另一個是內蒙古自治區滿洲里中俄蒙風情大道綜合整治工程，由滿洲里市農牧林業水務局實施，該機構是個大部制綜合部門。

水務部門主要實施領域還是供水工程、水庫工程、引水工程和供水工程等[10- 11]，屬于水務傳統領域。排水、海綿城市和黑臭水體治理項目全部沒有水務部門參與。這說明水務部門在實施項目的數量和行業方面，都需要積極拓展。

5 趨勢分析

對比分析二期和三期的項目數量、結構、投資規模、項目性質和實施主體，水務項目主要發展趨勢為：

(1)水務項目的范圍在擴展，流域治理、海綿城市逐漸成為水利投資的新領域。

(2)傳統水務項目仍需挖掘潛力，灌溉與防洪項目需要試點推行。

(3)PPP模式整合能力顯現，污水廠網一體化、供水一體化、供排一體化比重逐漸增加。

(4)水務性質部門需樹立大水務意識，增加實施項目數量和范圍。

6 結論

第三批PPP示范項目取消水務一級行業，細化擴容為水利建設、生態建設和環境保護、市政工程三類，說明涉水項目類別更加豐富。135個水務項目占所有項目總量的26.2%，說明水務項目仍然是PPP模式主要投資領域；污水處理、綜合治理和供水工程項目數量位居前三，三者總量占水務項目總量的77%，是水務項目的主要實施領域。水務項目總投資1632.64億元，其中49個項目的投資額1312億元，占總投資額的80%；49個項目占項目總數的36.3%，說明項目投資較集中。

水務行政部門負責實施的項目共45個，主要集中在供水工程、水庫工程、引水工程和供水工程等。水務項目發展趨勢是泛水類項目，如流域治理、海綿城市等，該類項目既發揮了PPP模式的整合優勢，也滿足了當前生態環境問題治理的迫切需要。水務部門要增加泛水類一體化打包項目的比重，積極參與海綿城市和黑臭水體治理等項目規劃建設。