從“失職追責”向“盡職無責”過渡

文/成炳國

近年來，一次又一次安監干部被追究刑事責任的案例，在安全生產領域引發熱議。許多基層安監干部認為：這些被追究刑事責任的同行非常不幸，其他部門公務員只要不貪污不受賄，基本不太可能被判刑；而基層安監人員即便不貪污不受賄，一旦轄區內企業發生重特大事故，就有可能被判刑，安全監管已成為一個最沒有安全感的職業。如何通過改革做到安全生產盡職照單免責？特建議如下：

負責需明責

安全生產監督管理職責分為法定職責和工作職責兩部分：工作職責又分為崗位職責、授權職責、臨時職責。這些職責統統算作“盡職”中的職責范圍。安監人員和其他負有安監職責的人員，首先要掌握并履行《安全生產法》及其他涉及本職工作的一些法律法規及規章、《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》等文件劃定的法定職責。其次，要認真領會并嚴格落實各級政府和有關部門依法作出的安全生產文件、方案、制度和計劃。也就是說法定職責在實際工作中被轉化為工作職責，要求安監人員認真履行。事故調查中往往追查的就是一些人不按照安全生產工作部署方案和安排計劃去做，從而認定他侵犯了安監職責。所以我們日常工作不是履行了法定職責就完事了，還有大量的工作職責需要我們去遵守落實。只要有一項不盡職，又因此發生了生產安全事故，我們就成了被問責的對象。既然工作職責也是我們的“責”，這就要求我們平時在起草文件、方案、制度和計劃時不要寫得太滿，諸如“橫向到邊、縱向到底、不留盲區、全覆蓋”“不留死角、不留盲點、徹查安全隱患、100%”等不要寫，這些大話既不實事求是，也不務實。

盡責方免責

目前，新《安全生產法》和國務院行政法規沒有安全生產盡職免責的概念?！栋踩a監管監察職責和行政執法責任追究的規定》（國家安全監管總局令第24號），有10種情形安全監管監察部門及其內設機構、行政執法人員不承擔責任，但法律效力太低，問責部門一般不予認可。所以到目前為止，安全生產領域尚無盡職免責，只有盡職減責。

令人欣慰的是，國家安全監管總局近年來越發意識到當前責任追究對安監隊伍穩定的負面影響，已經或正采取措施，力求從頂層設計角度改變困局。

《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》提出，要“依法依規制定各有關部門安全生產權力和責任清單，盡職照單免責、失職照單問責”，讓安監人看到了希望。但一只靴子自2016年12月9日落地后，至今尚未聽到另一只靴子落地的聲音。

近期有兩件事令人鼓舞，一是為貫徹落實《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》，2017年6月23日，國家安全監管總局網站發函，正式就《中華人民共和國安全生產法（部分條款修改建議對照稿）》公開征求意見，其中第六十八條的修改(見圖1)如能通過，安全生產才真正有了“盡職免責”尚方寶劍。二是2017年2月23日，國家安全監管總局政法司就《安全生產“十三五”立法規劃（草案）》征求意見，其中一項立法任務值得安監干部關注(見圖2)。

請大家注意兩個框內的內容。第一個框內指出，當前基層安監干部面臨責任追究的困境，并列舉了重慶綦江26名安監干部集體辭職等案例作為論據。看得出國家安全監管總局政法司在起草草案時，是完全從實際情況出發而且不回避問題的，也是想通過立法解決實際問題的。這是國家安全監管總局對基層安監干部被追究責任的態度和立場。第二個框內應關注的，一是將要制定的《安全監管監察人員依法履行法定職責規定》，是由國務院制定的行政法規，這極大提高了《規定》的法律地位。二是《安全監管監察人員依法履行法定職責規定》要解決的是：①安監執法的責任邊界如何確定？②安監干部應該履行的法定職責是哪些？③只有達到哪些情形安監干部才可能被追究責任？解決了這3個問題，安監干部盡職免責也就真正有法可依了。

“盡職照單免責、失職照單問責”里面的“單”到底是什么？本人認為就是我們的法定職責和工作職責。

免責是有責，只是因某些原因免掉了，盡職了應該是無責，因此不存在也無需談免責。無論哪一行業領域，也無論是哪一崗位，我們強調的都是盡職盡責。都盡職了，還應該有責？交警是監管駕駛行為的，因為有人違法駕駛導致事故是否就應追究交警責任？紀委是監督黨委政府工作人員的，因有人腐敗是否就應追究紀委責任？因此，盡職免責下一步應改為“盡職無責”。

圖1

圖2

失職必追責

近年來，安全生產追責之劍愈發鋒利?！笆氉坟煛绷詈芏嗳诵挠杏嗉?。生產安全事故的問責分為失職和瀆職兩種，失職就是該你干的事干了但未干好，主要是指不作為，失職一般是黨紀政紀處分，由生產安全事故調查組作出。

黨紀處分有警告、嚴重警告、留黨察看、撤銷黨內職務、開除黨籍。黨紀處分有效期分別為：①警告或者嚴重警告處分：一年內不得在黨內提升職務和向黨外組織推薦擔任高于其原任職務的黨外職務。②留黨察看一年、留黨察看二年：對于受到留黨察看處分一年的黨員，期滿后仍不符合恢復黨員權利條件的，再延長一年留黨察看期限。留黨察看期限最長不得超過二年。③撤銷黨內職務處分：二年內不得在黨內擔任和向黨外組織推薦擔任與其原任職務相當或者高于其原任職務的職務。④開除黨籍處分：五年內不得重新入黨。

政紀處分有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。政紀處分有效期分別為：①警告，半年；②記過，一年；③記大過，一年半；④降級、撤職，兩年。根據事故等級不同處分領導干部級別也不一樣，一般為：較大事故處理到科級；重大事故處理到處級；特別重大事故處理到廳級，以此類推，情節嚴重或一年內連續發生事故的，上追一級。

瀆職是該你干的事未干或不該你干的事你干了，并造成嚴重后果，主要是指亂作為，瀆職處罰由司法機關作出。

企業人員一般觸犯的安全生產瀆職罪有：①重大責任事故罪； ②強令違章冒險作業罪；③重大勞動安全事故罪；④大型群眾性活動重大安全事故罪；⑤危險物品肇事罪；⑥工程重大安全事故罪；⑦教育設施重大安全事故罪；⑧不報、謊報安全事故罪；⑨消防責任事故罪等。

國家工作人員一般觸犯的安全生產刑事犯罪有：①濫用職權罪；②玩忽職守罪；③徇私舞弊不移交刑事案件罪等。觸犯安全生產刑事犯罪一般判處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。

我們的法制在逐步完善，法律的精神除了處罰有罪者外，還有保護無罪者；除了警示作用，應該也有正面引導作用。我們的工作，應從不安全向安全過渡，應從被動安全向主動安全過渡；我們的責任也應從“失職追責”向“盡職無責”過渡，讓“失職”的人越來越少，“盡職”的人越來越多。因為失職少了，盡職多了，事故少了，安全生產形勢也就愈來愈好。