完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的歷史現(xiàn)實意義及啟示

楊博文

摘 要：中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義指導(dǎo)下建立的先進政黨，在立黨之初就注意黨內(nèi)監(jiān)督體制的建設(shè)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民歷經(jīng)革命、建設(shè)、改革三大歷史時期，在各個歷史時期黨不斷探索符合黨情、國情的黨內(nèi)監(jiān)督體制。考察黨不斷探索完善黨內(nèi)監(jiān)督制度所走過的歷史進程，我們可以發(fā)現(xiàn)不斷加強和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，對于落實黨的民主集中制、純潔黨的隊伍、增強黨的團結(jié)、落實“全面從嚴治黨”，具有不容忽視的歷史現(xiàn)實意義。基于對黨內(nèi)監(jiān)督制度的梳理，及其歷史現(xiàn)實意義的考察本文進一步總結(jié)了加強和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的幾點啟示。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；黨內(nèi)監(jiān)督；黨的團結(jié)；黨內(nèi)民主；全面從嚴治黨

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）12-0144-04

中國共產(chǎn)黨一直把黨內(nèi)監(jiān)督作為落實民主集中制的有力支撐點。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，從實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略高度出發(fā)，做出了“全面從嚴治黨”的戰(zhàn)略舉措。完善黨內(nèi)監(jiān)督制度是實現(xiàn)“全面從嚴治黨”的有效途徑。以史為鑒，深入考察黨內(nèi)監(jiān)督制度走過的歷史進程及其歷史現(xiàn)實意義，對于新形勢下進一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度、全面落實“從嚴治黨”，不斷改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化具有重大借鑒意義。

一、黨內(nèi)監(jiān)督制度的歷史演變及概況

（一）新民主主義革命時期：革命背景下初創(chuàng)、中斷、再探索

中國共產(chǎn)黨建黨之初并沒有建立黨內(nèi)專門的紀檢監(jiān)察制度，隨著黨的發(fā)展壯大和“大革命”形勢的急劇變化，以及受蘇俄建黨模式的影響，專門的黨內(nèi)監(jiān)察制度應(yīng)運而生。1927年4月27日至5月9日中國共產(chǎn)黨第五次全國代表大會在武漢召開，大會通過了《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決議案》，同時選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會，王荷波為主席，委員七名。當時正值蔣介石發(fā)動“四一二”反革命政變，在危急關(guān)頭成立中央監(jiān)察委員會主要有以下考慮。（1）黨的隊伍迅速發(fā)展壯大，黨員人數(shù)由中共一大時的50多人發(fā)展到五大時的579 667人。大革命時期黨在工農(nóng)群眾中的影響日益增大，黨的隊伍中難免混入投機分子甚至反革命分子，而且當時黨內(nèi)出現(xiàn)“形式主義、機關(guān)主義的流弊”“貪官污吏化”[1]等情形，維護黨的紀律、保證黨的純潔任務(wù)加重。（2）陳獨秀“家長制”作風(fēng)給黨造成重大損失，為了維護黨的民主集中制原則、挽救“大革命”，黨有必要成立專門的紀律檢查機關(guān)。

土地革命時期，黨沒能建立自中央至地方的專門的黨內(nèi)監(jiān)督體制，但是黨并沒有放棄加強黨內(nèi)監(jiān)督的嘗試。在國內(nèi)外因素影響下，中共六大雖然做出不設(shè)立中央監(jiān)察委員會的決議，但是隨后設(shè)立審查委員會監(jiān)督各級黨部之財政、會計，設(shè)立特別委員會審查黨員違反黨紀問題。隨著蘇區(qū)的擴大重設(shè)監(jiān)督委員會的必要性日益突出，1933年中共中央做出成立中央黨務(wù)委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議。1934年1月中共六屆五中全會選舉產(chǎn)生了中央黨務(wù)委員會執(zhí)行紀檢監(jiān)察之權(quán)。然而地方上只有江西省、粵贛省成立了省級監(jiān)察委員會，所有蘇區(qū)各縣委因干部缺乏和局勢迅速惡化，均未能建立起監(jiān)督委員會。

鑒于張國燾、王明“自由主義”“宗派主義”錯誤，給黨和紅軍造成了嚴重危害。黨中央在加強“整頓黨的作風(fēng)”的同時，1938年11月，黨的六屆六中全會決定“在區(qū)黨委之下，得設(shè)立監(jiān)察委員會”[2]，并對其職權(quán)做了更加全面具體的規(guī)定，其中關(guān)于監(jiān)督檢查黨章執(zhí)行情況的規(guī)定具有重要意義，為黨的監(jiān)察機關(guān)全面履行職能提供了法理依據(jù)。1945年黨的七大黨章重新恢復(fù)了“黨的監(jiān)察機關(guān)”一章，明確規(guī)定了中央監(jiān)察委員會由中央全體會議選舉，地方各級監(jiān)察委員會由同級黨委選舉，并由上級組織批準，各級監(jiān)察委員會在各級黨的委員會指導(dǎo)下工作。在革命戰(zhàn)爭背景下其職能和獨立展開工作的能力較之以前受到很大限制。不久解放戰(zhàn)爭爆發(fā)，未能選舉產(chǎn)生黨的監(jiān)察機關(guān)，執(zhí)行黨紀的工作由黨委負責(zé)。

（二）社會主義建設(shè)時期：全國執(zhí)政條件下的曲折探索

1949年11月9日，中國共產(chǎn)黨所處的地位和面臨的任務(wù)發(fā)生深刻變革，面臨著更多黨風(fēng)黨紀問題，黨中央做出了《中共中央關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，成立了11人組成的中央紀律檢查委員會，朱德任書記。根據(jù)這個決定的規(guī)定，各中央局、分局、省委、區(qū)黨委、市委、地委、縣委相繼設(shè)立了紀律檢查委員會。明確規(guī)定了各級紀律檢查委員會的任務(wù)、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機制，與七大黨章規(guī)定的監(jiān)察委員會相比，其職權(quán)有所擴大，但領(lǐng)導(dǎo)體制基本維持了七大黨章的規(guī)定。

“過渡時期”黨中央為了進一步維護黨的紀律，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，“1955年3月黨的全國代表會議通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，賦予了新的紀檢監(jiān)察機關(guān)以更高的地位、更廣的工作范圍、更大的權(quán)力”[3]。《決議》規(guī)定本屆黨的中央監(jiān)察委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，并由中央委員會全體會議批準，地方各級監(jiān)察委員會由黨的代表大會或代表會議選舉產(chǎn)生，在領(lǐng)導(dǎo)體制上各級監(jiān)察委員會仍在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，保持了七大確立的領(lǐng)導(dǎo)體制。1956中共八屆一中全會選舉產(chǎn)生了由21人組成新一屆中央監(jiān)察委員會，董必武任書記。八大黨章規(guī)定了中央監(jiān)察委員會的三大任務(wù)，即“經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產(chǎn)主義道德和國家法律、法令的案件；決定和取消對于黨員的處分；受理黨員的控告和申訴”[4]。從中共八大到1967年1月中央監(jiān)察委員會被全面奪權(quán)，中共中央和中央監(jiān)察委員會根據(jù)八大精神頒布了一系列黨內(nèi)法規(guī)，進一步規(guī)范完善細化了黨內(nèi)監(jiān)督制度。這些有益探索不僅有力地促進了當時紀檢監(jiān)察工作的有效開展，也為不斷完善黨的紀檢監(jiān)察制度積累了有益經(jīng)驗。

（三）改革開放初期：新時期下重建、完善與進一步加強

改革開放初期，十一大黨章規(guī)定重新恢復(fù)設(shè)立黨的各級紀律檢查委員會，各級紀律檢查委員會由同級黨委選舉產(chǎn)生，在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，履行維護黨的紀律、加強對黨員紀律教育兩項基本職能。十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記、由100人組成的中央紀律檢查委員會，重建各級紀律檢查委員會對于迅速結(jié)束動亂、協(xié)助黨中央實現(xiàn)偉大轉(zhuǎn)折發(fā)揮了重要作用。

面對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新形勢，以及黨內(nèi)出現(xiàn)的新問題，黨的十二大黨章對黨的紀律檢查體制做了重大修改，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是恢復(fù)黨的紀律檢查委員會由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，并向代表大會做工作報告的做法，提升其黨內(nèi)地位。二是將地方各級紀委接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的“單一領(lǐng)導(dǎo)”體制，修改為地方各級紀委受同級黨委與上級紀委同時領(lǐng)導(dǎo)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。三是首次將紀檢機關(guān)擴展到基層，加大監(jiān)督范圍。四是為加強對黨和國家機關(guān)的監(jiān)督，規(guī)定中紀委可以向其派遣紀檢組或紀檢員。此外，還首次明確劃分了紀委的主要任務(wù)和日常工作等等。十二大黨章專門列了“黨的紀律”和“黨的紀律檢查機關(guān)”兩章，對加強黨的紀律建設(shè)，紀委的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織形式、職權(quán)和任務(wù)等，做出了具體明確的規(guī)定，其對紀委的重視程度是歷屆黨章所沒有的。黨的十二大黨章構(gòu)建了新時期黨的紀檢監(jiān)察制度基本框架，具有里程碑意義，此后基本保持了這一框架。

二、完善和加強黨內(nèi)監(jiān)督的歷史現(xiàn)實意義

基于以上對黨內(nèi)監(jiān)督制度的歷史演變及概況的梳理，本文以史實為支撐，進一步深入探究不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的歷史現(xiàn)實意義。

（一）落實黨的民主集中制

民主集中制是黨的根本組織原則和組織制度，從根本上保證了黨的戰(zhàn)斗力，保證了黨的路線的正確性和貫徹落實。黨的民主集中制得到很好落實的時候，往往是黨最團結(jié)、決策最英明、事業(yè)發(fā)展最輝煌的時候。反之，當民主集中制遭到破壞的時候，往往是黨走彎路的時候。

民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度可以有效維護黨員的黨內(nèi)民主權(quán)利，防止黨內(nèi)個人專權(quán)，在民主的基礎(chǔ)上最大程度上保障黨的團結(jié)統(tǒng)一。黨內(nèi)監(jiān)督和黨內(nèi)民主是相輔相成的關(guān)系，黨內(nèi)民主是實現(xiàn)有效監(jiān)督的前提基礎(chǔ)，同時科學(xué)有效的黨內(nèi)監(jiān)督是維護黨內(nèi)民主的有力保障。黨內(nèi)監(jiān)督是黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容，黨內(nèi)監(jiān)督的重要內(nèi)容就是維護廣大黨員的黨內(nèi)民主權(quán)利。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)在歷史的發(fā)展過程中逐漸完善了其基本職能，除了具有懲處職能外，同時加大了教育和保護黨員民主權(quán)利的功能。十一屆三中全會后，黨不再運用政治運動的方式“整風(fēng)整黨”，而是更加注重運用黨紀國法處理違法亂紀分子，黨內(nèi)監(jiān)督形式徹底摒棄了國家暴力行為，注重維護黨員基本民主權(quán)利，在黨的歷史上具有重要的意義。同時，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)是維護黨風(fēng)黨紀的一把利劍，時刻以維護黨的紀律、維護中央權(quán)威、保證全黨令行禁止、恪守“四個服從”的原則為己任。強有力的黨內(nèi)監(jiān)督，是各級黨委總攬全局、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策的有力保障。可見，加強和完善黨內(nèi)監(jiān)督有助于在根本上落實黨的民主集中制。

（二）純潔黨的隊伍

中國共產(chǎn)黨是中國革命和建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，建設(shè)一支忠誠、純潔、富于組織紀律性的黨組織，無論對于革命還是建設(shè)時期都具有決定性意義，建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督機制對于純潔黨的隊伍具有重要作用。

中國共產(chǎn)黨中央監(jiān)察委員會，成立于國共合作即將全面破裂之際。黨在以后很長一段時間內(nèi)長期處于敵強我弱的形勢下，這對全體黨員的信仰和忠誠來說是一個巨大的考驗。在這期間黨內(nèi)難免出現(xiàn)一些叛徒，甚至出現(xiàn)向忠發(fā)、張國燾這樣黨的高級領(lǐng)導(dǎo)者叛變革命，及時迅速地將叛徒清除出黨，保證黨的純潔，是黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的一項重要任務(wù)，是協(xié)助黨戰(zhàn)勝強大敵人的有效手段。

進入社會主義建設(shè)時期尤其是改革開放新時期，各種不同動機的人，千方百計想要入黨，因而保證黨的純潔的任務(wù)更加艱巨。俄共執(zhí)政后，列寧深刻地認識到，提高黨員質(zhì)量，純潔黨的隊伍，是執(zhí)政黨面臨的嶄新課題。他說：“徒有其名的黨員，就是白給我們也不要”[5]。中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級政黨沒有自己的特殊利益，要以全心全意為人民服務(wù)為宗旨。然而黨執(zhí)政后，黨內(nèi)驕傲自滿情緒和脫離群眾、脫離實際的官僚主義作風(fēng)滋長，領(lǐng)導(dǎo)干部中出現(xiàn)了一批違法亂紀貪污腐化分子。改革開放以來，在計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，由于民主法治進程的相對落后，權(quán)力相對集中而又缺乏有效監(jiān)督制約，給黨內(nèi)一些不法分子可乘之機，嚴重損害了黨在人民群眾中的形象，長此以往甚至?xí)訐u黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。立足于經(jīng)常性教育，不斷加強和完善黨內(nèi)監(jiān)督，及時將黨內(nèi)的不合格分子清除出黨，保證黨的純潔，對于增強黨的執(zhí)政能力、提高拒腐防變抵御風(fēng)險的能力，維護黨風(fēng)黨紀、維護黨在人民群眾中的形象具有固本清源的作用。

（三）增強黨的團結(jié)，落實“全面從嚴治黨”

黨的團結(jié)是黨的生命，加強黨的紀律建設(shè)，對于維護黨的團結(jié)統(tǒng)一具有重要意義。毛澤東說：“加強紀律性，革命無不勝”。維護黨的紀律，保證黨的團結(jié)統(tǒng)一，是黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)的重要職能之一。

黨的六屆六中全會決定重新設(shè)立監(jiān)察委員會，正是為了維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，避免類似張國燾、王明這類分裂中央的事件再次發(fā)生。1953年后黨和國家難得有一個和平穩(wěn)定的環(huán)境，黨內(nèi)卻出現(xiàn)了“高饒事件”再次危機黨的團結(jié)統(tǒng)一，黨中央決定成立職權(quán)更大的中央監(jiān)察委員會，借以增強黨的紀律性，維護黨的團結(jié)，教育廣大黨員以人民的事業(yè)為重。改革開放初期“左傾”思想的影響依然存在，廣大干部和黨員群眾思想仍然混亂，大批黨員干部、知識分子及其他從業(yè)人員仍然心存疑慮，迅速清除“左傾”思想的影響，把全黨全軍全國人民團結(jié)到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中來成為當務(wù)之急。新成立的中央紀律檢查委員會，在履行兩項基本職能的基礎(chǔ)上，在黨中央的支持下大量平反冤假錯案，大大解放了人們思想、增強了黨的團結(jié)，在思想上、組織上保證了黨的團結(jié)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進行。

黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，提出了一系列富有創(chuàng)造性的新戰(zhàn)略新舉措，開拓了黨內(nèi)監(jiān)督的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，為全面從嚴治黨提供了有力支撐。十八大以來黨中央對黨內(nèi)巡視制度在頂層設(shè)計、巡視主體、巡視對象、巡視內(nèi)容等方面進行創(chuàng)新：在領(lǐng)導(dǎo)體制和工作體制方面，加強中央巡視組對地方巡視組的領(lǐng)導(dǎo)的同時，在巡視組織實施過程中采取“三個不固定”和“一次授權(quán)”，避免了巡視監(jiān)督走過場的現(xiàn)象；在巡視類型上普遍開展專項巡視，更具問題導(dǎo)向、機動靈活、專業(yè)高效的特點；在巡視對象方面，努力實現(xiàn)巡視對象全覆蓋。派駐監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，十八以來黨中央高度重視派駐監(jiān)督工作，做出了“派駐監(jiān)督全覆蓋”的重大決策，實現(xiàn)向中央一級黨和國家機關(guān)全面派駐，成為強化黨內(nèi)監(jiān)督、落實“全面從嚴治黨”的重大舉措。十八屆六中全會黨中央對紀委領(lǐng)導(dǎo)體制做了進一步完善，做出“兩個為主”的具體規(guī)定，即“執(zhí)紀審查工作以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主”、“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。中紀委在加強紀律檢查工作的同時，以“打鐵仍需自身硬”的精神不斷加強自身的建設(shè)，對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行了重大調(diào)整改革，整合綜合室局、加強紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)室局、新設(shè)了內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，明確機構(gòu)職責(zé)，創(chuàng)新組織制度和工作方式，將自我監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督有機結(jié)合起來。

十八大以來黨的這些新舉措，進一步保證了紀委能夠獨立履行監(jiān)督職能，推進黨內(nèi)監(jiān)督制度向更高水平發(fā)展。新形勢下不斷完善和加強黨內(nèi)監(jiān)督制度是協(xié)助黨中央“打贏反腐敗這場正義戰(zhàn)爭”、落實“全面從嚴治黨”、鞏固黨長期執(zhí)政基礎(chǔ)的有力抓手。

三、幾點啟示

回顧黨內(nèi)監(jiān)督制度的歷史沿革及概況，總結(jié)其歷史現(xiàn)實意義，我們可以得到以下幾點啟示。

第一，黨內(nèi)監(jiān)督的目標、對象、職能，必須符合黨的中心任務(wù)。中國共產(chǎn)黨歷來重視黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督，但不是僵化地固守某一體制模式，而是根據(jù)革命和建設(shè)的現(xiàn)實需要不斷調(diào)整。黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)設(shè)立還是廢除，在多大范圍內(nèi)設(shè)立，黨內(nèi)地位怎樣，領(lǐng)導(dǎo)體制和工作體制如何，任務(wù)職權(quán)如何，所有這些都是根據(jù)黨所處的歷史方位決定的，雖然不同時期因主要矛盾和黨的任務(wù)不同而有較大差異，但是永恒不變的是，它們必須服從于黨的中心任務(wù)，協(xié)助貫徹黨的重大方針政策。

第二，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督體制，更好地適應(yīng)黨的中心任務(wù)。黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制有一個不斷變化反復(fù)的過程，應(yīng)根據(jù)史實考察其現(xiàn)實可行性，以其服務(wù)于黨的中心任務(wù)的效能作為唯一評價標準。不應(yīng)片面強調(diào)完全獨立的平行模式，尤其是在黨內(nèi)民主尚未充分發(fā)展，黨的代表大會尚未普遍實現(xiàn)常任制之前，不宜過早地實行這一模式。因為在黨內(nèi)民主沒有充分發(fā)展的前提下，完全獨立的平行模式容易演變?yōu)閷Ｖ菩捅O(jiān)督體制，歷史上王明曾利用這一監(jiān)督體制打擊異己，形成了其個人統(tǒng)治和個人專權(quán)。黨的十八屆六中全會對紀委領(lǐng)導(dǎo)體制做了進一步完善，做出“兩個為主”的具體規(guī)定，是符合當下深入進行反腐敗斗爭需要，又適應(yīng)黨內(nèi)民主現(xiàn)狀的有益探索，但是實現(xiàn)黨的監(jiān)督機構(gòu)獨立平行監(jiān)督模式仍是我們的奮斗目標。當前我們應(yīng)該做的是：一方面進一步增強紀委的反腐力度，積極配合黨中央的決策打贏這場正義的反腐敗之戰(zhàn)；另一方面在維護中央權(quán)威的前提下大力發(fā)展黨內(nèi)民主，積極擴大黨代會常任制試點，為未來實現(xiàn)黨的監(jiān)督機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制實行完全獨立平行模式創(chuàng)造條件。

第三，在明晰自身職能定位的前提下，必須與有關(guān)部門協(xié)調(diào)合作。一方面黨內(nèi)專職監(jiān)督機構(gòu)是黨的監(jiān)督和執(zhí)紀機關(guān)，在全面履行教育、監(jiān)督、保護、懲處職能的同時，也不能包打天下，而應(yīng)在國家法律框架下依照黨規(guī)黨紀充分履行其職責(zé)。并且要勇于解決“燈下黑”問題不斷加強其自身建設(shè)，強化其內(nèi)部監(jiān)督，不斷創(chuàng)新紀檢機構(gòu)工作模式，提高自身建設(shè)的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平。另一方面黨的紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)該與其他監(jiān)督機關(guān)通力合作，充分發(fā)揮其組織協(xié)調(diào)作用，與組織部門、司法機關(guān)、審計機關(guān)等部門密切聯(lián)系、相互支持、共同奮斗。尤其是在當下錯綜復(fù)雜的反腐敗斗爭中，既要保證黨的團結(jié)、維護社會穩(wěn)定，又要落實“全面從嚴治黨”“全面深化改革”，就必須在“黨委負主體責(zé)任，紀委負監(jiān)督責(zé)任”的原則下，堅持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，認真落實紀委的監(jiān)督責(zé)任，黨政齊抓共管，進一步統(tǒng)一思想、明確任務(wù)，解決好黨內(nèi)監(jiān)督問題誰來抓、怎么抓、抓什么的問題。

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