對“霧霾”宣戰

劉亞

從北京市中心驅車一路向南，在距離約40公里處的大興區北臧村鎮皮各莊二村有一處生產基地，北京多彩聯藝國際鋼結構工程有限公司（以下簡稱多彩公司）的工廠就在這里。多彩公司成立于2008年5月，主營業務包括銷售金屬制品、建筑材料、裝飾材料等。工廠面積不小，有150多米長，40多米寬，占地7000多平方米。如今工廠早已停工，高數米、深灰色的大門緊閉。

雖然居民區主要集中在村鎮上，離生產基地有一定距離，但說起多彩公司，附近村民并不陌生。據村民李廣元（化名）回憶，這家工廠是2016年3月初才在基地開工的，盡管來的時間不長，但生產量很大，經常從村里招收工人去做工?！熬褪窃趶S房里做給鋼材、建材噴漆的工作，也不戴口罩，沒有啥防護措施。”李廣元說，平時在村里感覺不是特別明顯，但靠近工廠時或者偶爾在村里能聞到有刺激性的氣味，會覺得鼻子、喉嚨不舒服。

8個月前，2017年6月，針對多彩公司存在的噴漆廢氣未經處理直接排放到大氣中污染大氣環境的問題，北京市檢察院第四分院（以下簡稱四分檢）對其提起了民事公益訴訟。該案系北京市首例大氣污染民事公益訴訟案件，北京市第四中級法院（以下簡稱四中院）已正式受理。目前該案正在審理中。

履行檢察職責中發現污染線索

這起案件的線索，源于2016年12月9日，北京市大興區檢察院（以下簡稱大興區檢察院）和北京市大興區環境保護局（以下簡稱大興區環保局）的一次聯合執法過程中。

當時，大興區檢察院在履行公益訴訟的檢察職責中發現，多彩公司在從事鋼結構制造過程中，未在密閉空間中進行噴漆行為，噴漆場地未安裝廢氣污染防治設施，噴漆產生的揮發性有機廢氣未經處理直接排放進入大氣環境，對周圍大氣環境造成污染，嚴重損害了國家和社會公共利益。

大興區環境保護監察支隊根據《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》，出具了《環境保護監察意見書》，認定多彩公司存在“噴漆廢氣未經處理直接外排大氣環境，焊接產生的焊煙未經處理直接外排大氣環境，生產加工基地未辦理環境審批手續”等違法問題。大興區環保局作出扣押決定書，對多彩公司噴漆、焊接電源開關箱予以查封。并作出行政處罰決定書，給予多彩公司20萬元罰款的處罰。

“根據相關規定，大興區檢察院發現線索后，將該案移送到四分檢。在大興區檢察院、大興區環保局及北臧村鎮政府的支持下，我們立即前往多彩公司進行調查取證。”四分檢民行部主任劉晨霞告訴《方圓》記者，經過調查，多彩公司的行為違反了《大氣污染防治法》第45條的規定，造成了環境污染，該公司應當承擔環境侵權責任。

VOC（volatile organic compounds，揮發性有機化合物）是造成霧霾的原因之一。據相關資料顯示，2012年底出臺的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》中，首次明確提出控制揮發性有機物。2013年，“霧霾”成為年度關鍵詞。2014年1月4日，國家減災辦、民政部首次將危害健康的霧霾天氣納入2013年自然災情進行通報。而在造成霧霾這種大氣污染狀態的因素中，工業污染物的排放是一個非常重要的原因。

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“廢氣未經處理進入大氣，肯定是會污染大氣的。工廠噴漆的工藝主要產生漆霧和有機廢氣，漆霧形成的顆粒物通過呼吸進入人體，會對人體造成很大的健康危害;而有機廢氣具有刺激性氣味，排放至大氣中會通過呼吸或體表接觸人體產生危害，嚴重的可致癌致畸。因此，多彩公司的行為侵害了社會公共利益，需承擔侵權責任?！眲⒊肯歼M一步解釋。

被查封后曾偷偷開工

令人氣憤的是，查封罰款的處罰決定并沒有阻擋多彩公司違法的步伐，四分檢再次到多彩公司進行現場調查時發現，多彩公司違法行為仍在持續進行中，大氣環境仍處于受侵害狀態。為了獲取更加完善的證據，四分檢檢察官劉晨霞和伍楊在提起訴訟之前，多次到現場調查、補充和固定證據。

在劉晨霞和伍楊的印象中，第一次取證過程有些驚心動魄。2017年3月30日，天氣寒冷，劉晨霞、伍楊和大興區檢察院檢察官劉濤等工作人員一起查看現場?，F場情況讓大家都很吃驚，工廠又偷偷摸摸地開工了，工人們仍在從事鋼結構加工、噴漆等作業，污染大氣環境的行為仍在持續進行中。

“當時，工廠現場有十來個工人在工作，明顯對方有所防備，比如我們剛進去工廠，里面工人立即四散開來，但現場正在開工的證據很明顯，用木棍在鋼結構噴漆面上輕輕一劃，發現剛噴的漆都沒有干，說明肯定在開工?！眲⒊肯颊f，我們通過錄像、攝像和照相將證據固定住，并找相關責任人談話。對方經理解釋稱，被環保局1月份處罰后，就停了機器，但正好春節前要趕工就偷偷開工了。

“現場氣味濃烈，我們明顯感到刺鼻、嗆嗓子。那是一個大廠房，一側是鋼結構生產區，另一側是噴漆區，整個廠房四周的窗戶大開，廠房天花板上只有幾個小小的排氣扇，沒有任何排污防治設施?！蔽闂罡嬖V《方圓》記者，這種不經任何處理就排出去的廢氣處理方式，顯然是不合規的。此外，工廠還將賬本、單據藏匿，所以沒找到完整賬本。因為廢氣排放量主要是根據油漆使用量進行核算，工廠藏匿賬本是希望減少執法部門對于排放量的認定。

“當時心里還是有些擔憂的，畢竟是在遠離市區的村鎮，工廠外面是緊閉的大鐵門，門口還有大狼狗鎮守?！蔽闂钍潞蠡貞浧饋碚f道。

“我們去工廠敲門，對方從大鐵門打開了一扇小門，在我們進入后立即關上?！眲⒊肯家哺袊@，好在當時有檢察院法警和技術部門工作人員在，給我們的安全和后續工作吃了顆“定心丸”。

“在提起訴訟后，我們繼續關注案件進展，在法院立案后，我們又去了現場查看，一方面了解下工廠目前的情況，有沒有繼續生產作業，繼續排污，另一方面對證據進行補強?！眲⒊肯颊f，最后一次去是2017年10月，當時我們發現工廠廠房基本已經清空了，就向留守車間的工作人員做了一些法治宣傳：既然已經發現問題，就應該主動配合法律機關解決問題。不配合的話，工廠法人代表以后進行貸款、高消費、出行等可能都會受到影響。

環境民事公益訴訟中首次適用行為保全制度

現行《民事訴訟法》第55條第1款規定， 對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。第2款規定，人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。

為保護環境，維護社會公共利益，北京市四分檢于2017年6月29日根據法律相關規定，對多彩公司污染大氣環境一案向四中院提起民事公益訴訟。據了解，當前北京四中院已受理的12件環境民事公益訴訟中，以土壤、水環境污染居多，企業生產經營廢氣排放造成大氣污染的尚屬首例。同時，因為多彩公司違法行為在持續進行中，大氣環境仍處于受侵害狀態，四分檢在提起訴訟同時提出了財產保全申請。

2017年8月17日下午，四中院在審理該案時，首次依職權采取行為保全措施，裁定禁止多彩公司在不符合環境保護標準情況下繼續從事污染環境、破壞生態的生產行為，防止損害擴大，保護生態環境。同時，法院向大興區環保局送達了告知書和行為保全裁定書，并在廠區現場張貼了公告。

法院合議庭認為，對于污染環境、破壞生態可能發生或已經具有損害社會公共利益重大風險的行為，應當及時采取停止侵害、消除危險的措施，對將要發生的污染破壞行為予以預防，對正在發生的污染破壞行為予以制止，以實現對社會環境公共利益的最大保護。

根據已經提交到法院的相關材料，初步證明多彩公司的生產活動具有污染環境、損害社會公共利益的風險。2017年7月31日，四中院辦案法官曾到多彩公司在北京市大興區某生產基地進行現場調查，發現多彩公司已經停止生產，設備被移至車間外。該公司雖然已經停止生產，但仍然存在恢復生產繼續污染環境的可能性，且其曾經在接受行政處罰后仍存在侵害環境的違法行為。

四中院認為，法院有必要依職權采取行為保全措施，防止損害擴大，保護生態環境，裁定多彩公司對其位于北京市大興區某生產加工基地在辦理環境審批手續或者向法院提交繼續生產符合環境保護標準，不存在污染環境、破壞生態的證據之前，禁止在該生產加工基地從事涉及噴漆、焊接及廢氣排放的生產行為。

行為保全是人民法院對于可能因當事人一方的行為或者其他原因，使判決難以執行或者造成當事人其他損害時，責令其作出一定行為或者禁止其作出一定行為。在2012年民事訴訟法修改前，民事訴訟法沒有建立行為保全制度，修改后的民事訴訟法第100條規定了該制度，實踐中多在家庭暴力、侵犯隱私權名譽權或知識產權案件中適用。

《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第6條規定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，”“需要采取證據保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規定辦理”。

通過虛擬治理成本確定賠償金額

“如今社會對大氣污染關注度高，生態環境案件影響力也很大，應該說作為北京首例大氣污染公益訴訟案件，我們在受理案件時的確面臨不小的壓力?！眲⒊肯急硎荆袷鹿嬖V訟是有范圍的，提起訴訟前，四分檢對該案件線索進行了仔細的評估，研究其是否符合民事公益訴訟。

“我們研究后發現，多彩公司確實存在大氣污染防治法所禁止的行為，排放未經處理的廢氣，對大氣環境造成損害，符合檢察機關提起公益訴訟關于‘公益性的要求。”劉晨霞表示，所以，在確定該案屬于民事公益訴訟后，第二步就是確定損害賠償的程度和范圍，這是比較困難的地方。因為現在環保的公益訴訟鑒定是一個比較大的工程，專業性強，需要委托專業機構鑒定。

劉晨霞介紹，多彩公司未在密閉的空間里生產揮發性有機物廢氣，且沒有進行任何處理直接排向大氣，這就需要根據此種行為造成了多少大氣污染、污染到什么程度、修復污染需要多少費用進行確定。為此，四分檢專門聘請了鑒定機構，也就是德州案（全國首例大氣污染公益訴訟案件）里的鑒定機構，環境保護部、環境規劃院、環境風險與損害鑒定評估研究中心（以下簡稱環規劃院），來進行鑒定。

“之前我院也處理過水污染等公益訴訟案件，接觸過水污染的治理，但大氣不像重金屬污水，它有流動性和揮發性，不好固定，也沒有造成對人體的明顯危害后果。在這種情況下，只能通過虛擬治理成本來確定賠償金額?！眲⒊肯枷蛴浾呓榻B說。

虛擬治理成本，是指目前排放到環境中的污染物按照現行的治理技術和水平全部治理所需要的支出。大氣具有流動性，廢氣排到大氣后是無法進行測量的，廢氣排放造成的生態環境損害是無法通過恢復工程進行恢復的。因此，只能通過虛擬治理成本法量化生態環境損害，即通過測量排放的廢氣量，計算治理需要花費多少錢，考慮受污染地區的功能敏感程度和系數值，通過標準的計算公式，最終得出治理修復的總費用，也就是賠償金額。

“最后我們在起訴時認定，多彩公司需要賠償各類費用共計92萬余元?！眲⒊肯急硎?。

建立協調聯動機制

“其實最后鑒定中心認定的損害賠償數額，要比工廠實際排放所需治理的費用少很多。我們也和鑒定機構反復進行了溝通，也研究了一些鑒定方案，最終是以我們固定到的證據中認定的油漆使用量為基數做的鑒定?！蔽闂钫f，這是因為在固定證據上存在不少難處，比如大氣污染的實時性、滅失性很強，在取證時如果稍不留意有些東西就取不到了，給后續訴訟帶來不便。

伍楊向記者介紹，比如我們用的是油漆使用量來計算排放的廢氣量。當時，我們在工廠取得的部分賬本從時間上看是不連續的，中間缺失的部分就沒有辦法認定。所以及時取證、固定證據對鑒定來說至關重要，早一天晚一天可能結果都不一樣。這個案件，得益于大興區檢察院前期調查取證工作做得比較扎實。

此類案件，環保局主要是針對違法行為進行處罰，而檢察院在公益訴訟案件辦理中，主要是對環境造成的損害程度、損害量進行量化，追究違法行為人的環境侵權責任。

在劉晨霞看來，公益訴訟作為較新的檢察領域，需要檢察官做很多功課，比如仔細研究透環保領域、行政處罰、行政訴訟等相關法律法規，以及各類損害鑒定辦法，等等。為了更好地辦理公益訴訟案件，需要建立與當地相關部門刑事執法、行政執法的相互銜接與協調聯動機制，適時介入，共同配合執法，固定證據。同時，劉晨霞建議，應加強檢察機關與行政執法部門的溝通聯系，探索建立公益保護聯席會議機制，共同打好保衛藍天攻堅戰。