事業單位法人監管存在的問題及對策建議

竇樂元

事業單位是提供公益服務的主要載體，在促進經濟社會發展、提高人民群眾生活質量方面發揮著重要作用。近年來，臨朐縣編辦在創新事業單位監管方面進行了一些努力和探索，但是整體來看，依然存在著一些矛盾和問題，需要進一步探討加以解決。

一、臨朐縣事業單位法人監管基本情況

濰坊市自2015年將事業單位法人登記率納入機構編制系統績效考核內容，臨朐縣積極創造條件，登記率由2013年的50%上升為72%。近年來，隨著事業單位分類改革的逐步推進，事業單位法人的監管由登記監管向全方位監管和事中事后監管轉變，監管方式也趨于多樣化，主要有年度報告公示、“雙隨機、一公開”抽查、信用等級評定、績效考核、專項監督檢查、現場核查等。2017年，臨朐縣針對事業單位法人證書登載事項變更不及時、業務范圍表述陳舊等問題，組織開展了“法人證書登載事項規范年活動”，對《事業單位法人證書》的名稱、宗旨和業務范圍、住所、經費來源等登載事項進行全面規范。通過近幾年的努力，全縣事業單位法人監管工作逐步規范，依法辦事意識明顯增強，工作體制機制不斷優化，在保護事業單位權益、推進事業單位社會化進程等方面打下了堅實基礎。

二、存在問題

（一）法律位階不高，單位重視程度不夠

1998年國務院頒布《事業單位登記管理暫行條例》及其實施細則，事業單位登記管理開始走上了正規化、規范化軌道。雖然在2004年和2014年進行了兩次修訂，但是依然屬于行政法規，且只是暫行條例，地位低于法律，效力相對較低。當前，一些事業單位和主管部門對法人登記的政策法規不甚了解，重視程度不夠高，認為事業單位和行政機關一樣，都是國有的，從設立到撤銷都是國家包辦，行政機關不需要注冊登記，事業單位也一樣。例如：有的事業單位法人出現應當進行變更登記時，不及時或者干脆不變更，只有在辦理相關業務受限后，才匆忙到監管機關申請變更登記；有的事業單位進行法人登記后，就將《事業單位法人證書》束之高閣，形成有證無證一個樣的現象；有的事業單位因申請項目而進行法人設立登記，項目結束后便不聞不問，也不接受監管。

（二）政策銜接不暢，監管機關執行困難

一是省政府《關于加強事業單位監督管理的意見》規定，事業單位要在批準設立后30日內申請設立登記，逾期則撤銷。但在實際運行中，事業單位批準設立后，主要負責人的任命常結合組織部門的干部考核一并進行，人員配備要通過招考，這就導致30日內無法完成設立登記。二是根據事業單位監督管理工作聯席會議制度規定，未取得《事業單位法人證書》或者《事業單位法人證書》已廢止的事業單位不能辦理機構編制事項（不能進人）、繳納保險、刻制印章等，但在實際工作中，事業單位如果人員已經配備到位，就很難限制其辦理相關業務，從而導致有令不能行的尷尬局面。三是《事業單位法人證書》的辦理和使用存在沖突。如進行事業單位法人設立登記，要提供不動產權證書和加蓋單位公章的相關材料等，而刻制印章、辦理不動產權證書要出示《事業單位法人證書》，前后矛盾，使監管機關無所適從。

（三）條件不具備，“進出口”遇瓶頸

一是“進口”問題。首先，事業單位發文成立前，未能充分考慮是否符合登記條件，未經充分論證，導致很多編制在5人以內、財務不獨立、法定代表人難以通過競爭上崗產生（股級）、不能脫離主管部門獨立開展工作的事業單位產生，甚至有的只為了配干部或進人而成立，給登記法人造成了很大困難。其次，編制部門內部相關科室發文設立和監管機構法人設立不能統一條件，形成發文設立相對簡單、法人登記復雜的局面。事業單位及其舉辦單位認為編辦發文就可以招考進人、開展工作，與法人登記的有關要求兩者矛盾，單位很不理解。二是“出口”問題。《山東省事業單位法人注銷登記管理辦法》規定“事業單位法人注銷登記是在審批機關、舉辦單位的指導下成立清算組織，開展清算工作”，實際工作中，事業單位發文撤銷后，審批機關不參與資產清算工作，相關部門僅對法定代表人進行離任經濟責任審計，而不組織進行資產清算，造成清算報告出具難。同時注銷登記以事業法人申請為前提，是依申請的行政行為，但是從成立清算組織、通知債權人、對外發布注銷公告，最短也需要3個月的時間，這時事業單位的工作人員已經分流，從而導致事業單位法人不申請注銷登記，監管機關就不能主動啟動注銷程序的尷尬局面。

（四）監管手段較弱，違規行為難以處罰

一是在《事業單位法人證書》監管中，雖然有一些手段，但是總體偏弱，效果一般。如除銀行開戶、申報項目等需要上級部門審核的情況要求查驗證書外，事業單位到其它部門辦理業務很少用到證書，甚至部分財務不獨立、規模較小的事業單位法人證書幾乎沒有用過；事業單位績效考核作為監管的一項重要手段，因考核結果獎懲不能全部兌現，考核結果運用力度不大，導致大多數單位不夠重視，疲于應付；取消年檢改為年度報告公示后，部分單位公示內容填寫不規范、不完整，甚至不填寫，導致沒有達到公示應有的效果。二是在處罰措施上，雖然《事業單位登記管理暫行條例》及其實施細則中規定，對出現違規行為的事業單位，可以給予書面警告并通報其舉辦單位、暫扣《事業單位法人證書》及單位印章并責令限期改正、撤銷登記并收繳《事業單位法人證書》及單位印章等處罰，但實際工作中一旦收繳后，則無法發放工資、繳保險，對外開展業務等，易造成不穩定因素，因此處罰執行的難度較大，可操作性不強。三是由于宣傳不到位以及受傳統思想的影響，社會公眾參與事業單位監管的意識尚未被充分激發，未能形成社會公眾參與監管的良好氛圍。

（五）系統登錄繁瑣，使用出現較多問題

實行省事業單位監督管理信息系統網上辦理業務后，雖然方便了單位提交申請，但在運行中也發現了一些問題。一是系統對瀏覽器的要求過高。隨著信息化程度的提高，360、搜狗等瀏覽器普及率越來越高，而這部分瀏覽器不能登錄系統，甚至阻止IE 瀏覽器登錄系統，導致事業單位使用系統難度很大。二是系統運行速度慢。系統在使用過程中，經常遇到相關欄目點擊打開速度很慢，而重新刷新頁面就會返回到登錄界面，需要重新登錄，由于沒有保存，填寫的內容和上傳的材料需要重新填寫上傳。三是變更（注銷）登記手續復雜。事業單位在登記中提交的復印件、通過系統打印的申請書、信息公開備案書都需要舉辦單位蓋章確認，這就導致一個登記業務需要到舉辦單位進行三次蓋章，事業單位要多次往返舉辦單位、監管機構之間。

（六）監管基礎較薄，尚存諸多薄弱環節

一是監管機構的編制和人員是按照從事傳統事業單位登記管理來核定和配備的，編制和人員配置相對薄弱。存在從業人員偏少、身兼多職的現象，承擔任務重，精力得不到保證，特別是加強事中事后監管后，壓力增大，已經不能很好地滿足事業單位監管工作開展的需要。二是法定代表人對事業單位法人登記的認識膚淺，多數是有其他需要來登記或者應監管局要求登記，為登記而登記，對法人的權利、義務認識較少。三是《章程》未執行到位。《章程》是促進事業單位依法規范運行，確保實現社會公益目標的規范條文，具有可操作性，而多數事業單位制定了章程草案登記后就束之高閣。

三、原因分析及對策建議

（一）積極推進立法，搞好頂層設計

應盡快修訂出臺《事業單位登記管理暫行條例》，加強對事業單位監督管理的內容及其剛性要求，建議增加經濟處罰或者有具體規范性、合法性、有效性的處罰條款，對監管機關行政處罰權進一步進行明確和豐富，加大對事業單位違規行為處罰力度，解決登記機關監管疲軟、監管不到位矛盾，使登記機關在實際執法工作中有法可依、操作性更強；建議增加對事業單位非法人的管理條款，積極推進不具備法人資格事業單位向法人主體過渡；建議增加事業單位法人治理結構有關規定的內容，為現代事業單位管理制度建立奠定基礎；建議增加信用監管的相關內容，對事業單位信用體系建設提出規定。《實施細則》也應根據《條例》相應進行修訂，進一步對《條例》進行細化。如果條件成熟，應將《事業單位登記管理暫行條例》升級為法律，予以單獨立法。

（二）理順部門關系，完善協調配合機制

一是理順編制部門內部事業單位設立職能。發文設立事業單位之初，建議由監管局參與，對事業單位設置的理由、預期目標和經費預算進行深入細致的分析，控制“先天不足”。發文設立后，對經費、牌章、辦公場所、人員配備等進行專項督導，保證一個月內辦理法人設立手續。工作中，凡涉及事業機構調整的批文第一時間抄告監管機構，監管機構在年度報告公示以及日常登記中，發現事業單位管理體制機制不順、公益職能萎縮等問題的，及時提出撤并、調整等意見建議。二是理順聯席會議成員單位之間的關系。聯席會議成員單位充分利用信用等級評定的激勵約束作用，加強協作配合，強化事業單位監管。發揮財政部門專業優勢，配合批準銀行帳戶、審核財務報表。人社部門應加強股級事業單位法定代表人的管理，對法定代表人離任或未配備到位的，立即跟上競爭上崗，避免出現原法定代表人離任后長期空置的尷尬局面。三是理順事業單位和舉辦單位的關系。事業單位與其舉辦單位應當實行政事分開。事業單位的經費是政府部門預算的一部分，部門預算經財政部門批準后，政府部門從預算中分解出一部分下達給事業單位。給事業單位更大的自主權特別是財務管理權，支持事業單位建立完全獨立的法人實體。事業單位的產權界限應當明晰，應當建立健全能反映事業單位財產狀況的獨立財務制度。

（三）完善登記條件，規范設立、注銷程序

一是建議上級編制部門出臺相關文件，明確編制批文只是同意規劃建設，籌備有關工作（相對于發改部門批準的醫院學校立項建設），實際設立以法人登記為準。設立程序調整為：第一步，編制部門立項批復，為“準生證”； 第二步，監管機關設立登記，為“出生證”；第三步，發放《事業單位法人證書》，為“身份證”。二是加大注銷登記的宣傳力度，增強各部門依法申辦注銷登記意識。法律法規還應當對清算主管機關和配合機關怠于清算造成債權人損失、國有資產流失所應承擔的相關責任等問題作出進一步明確，以制約清算主管機關和配合機關依法履行職責。三是在立法上，對事業單位不主動履行清算義務時，賦予登記管理機關通過強制性制裁手段強制其履行清算義務，啟動依職權注銷程序；對已撤銷、合并、解散不申辦注銷和法人證書已被吊銷的事業單位，在經過一定的時限（3年或5年）后，事業單位法人自然消亡，登記管理機關可以依法啟動自然注銷程序。債權債務沒有承接單位的，如舉辦單位不組織清算，可發布擬注銷公告，出具該事業單位的債權債務由舉辦單位承擔的證明文件，替代清算報告作為提交注銷登記的文件，并由舉辦單位到登記管理機關申辦注銷登記。

（四）健全監管制度，加大處罰力度

一是從增強事業單位法人證書的使用效果入手，每年召開2次以上事業單位法人監督管理工作聯席會議，交流制度落實情況和加強事業單位監管的意見建議，同時還應建立具體從業人員聯絡員制度，重點加強與公安、市場監管、人民銀行等事業單位法人證書使用頻率較高單位進行溝通，隨時解答遇到的問題，建立起各部門通力合作、整體聯動的長效監管機制。二是將事業單位信用體系建設納入社會信用體系建設規劃，積極搭建事業單位信用信息平臺，推進事業單位信用信息及時公示、統一歸集、同步推送、協同應用，及時向社會公示事業單位信用情況，讓失信者寸步難行。加快實現事業單位法人庫與失信被執行人、公民身份信息等數據對接，在登記管理系統中開發增加對失信被執行人擬任法定代表人或已經被核準登記為法定代表人的禁止和警示功能。三是建立社會化監管工作模式。推動事業單位監管由傳統行政主管部門監管向社會化監管的方向邁進。積極拓寬社會公眾參與監督的渠道和方式，建立公眾投訴舉報受理平臺，鼓勵通過互聯網、舉報電話和投訴信箱等反應事業單位存在的問題，引導社會力量廣泛參與對事業單位的監管。同時要完善公眾投訴受理和督辦機制，設立

互動式監管信息反饋平臺，及時受理并依法處理社會公眾的投訴。

（五）優化系統程序，提高辦事效率

一是在保證系統安全性的前提下，進一步簡化省事業單位監督管理信息系統登錄程序，提高系統兼容性，讓事業單位更為方便簡單登錄。系統中附件上傳，要提供可單頁、多次上傳模式，免除事業單位從業人員合成一個文件、只能上傳一個文件的困擾。二是將系統審核與審核員手機綁定，在事業單位提交審核、舉辦單位初審通過后系統綁定的審核、受理等人員手機能夠接收短信通知，以提高工作效率。三是對提供的復印件只需事業單位加蓋公章確認，編制部門印發的文件只需提供文號，避免事業單位多次往返，進一步提高工作效率。減少內部審批環節，經機構編制部門審批的事業單位法人設立、注銷登記實行“一審一核”制，即登記管理機關一般工作人員（審查員）對登記申請受理審查，登記管理機關負責人或其授權的工作人員（核準員）核準，并簽發法人證書的制度。事業單位法人變更登記實行“審核合一”制，即由一般工作人員受理審查后，直接核準，并簽發法人證書的制度。

（六）補齊短板，夯實監管基礎

一是加強隊伍建設。根據事業單位監督管理的新要求，按照正常履職的需要，建議縣級監管機關適當增加部分人員編制，人數配備應不少于5人。事業單位監督管理人員應不斷提高依法行政的自覺性，切實做到法規熟、業務精，努力提高登記管理水平。二是加強法定代表人管理。建議出臺事業單位法定代表人監督管理辦法，抓好法定代表人教育管理，建立定期或不定期培訓制度，不斷提高法人代表隊伍的政策水平和綜合素養。三是強化《章程》執行力。監管機關定期組織對事業單位執行《章程》情況的專項監督檢查，督促事業單位依照《章程》規定開展工作，不斷提升《章程》的執行效力。□作者系臨朐縣事業單位監督管理局局長E：WHG

關鍵詞：事業單位 監管 問題 對策