遼寧省江河治理建設項目管理模式研究

(遼寧省江河流域管理局，遼寧 沈陽 110003)

1 政策依據和總體背景

2014年，中央1號文件提出“通過以獎代補、先建后補等方式，探索農田水利基本建設新機制”。一段時間以來，上海、重慶、四川、河北、云南等地陸續在小型農田水利設施建設、農村河道建設等領域實行“先建后補”模式，取得了一定經驗。

2016年以來，為加強中央和省級財政水利發展資金使用的規范性、安全性和有效性，促進水利改革發展，財政部、水利部和遼寧省財政廳、水利廳先后印發了《中央財政水利發展資金使用管理辦法》和《遼寧省水利發展資金管理暫行辦法》，針對全口徑水利工程建設項目，明確指出“水利發展資金鼓勵采取先建后補、以獎代補、民辦公助等方式”；提出了“遵循‘先建機制、后建工程’原則，堅持建管并重”的原則，要求“具體辦法由地方自行制定”，并“支持水利工程建管體制機制改革創新”。

2017年水利部印發《關于調整水利工程建設項目準備開工條件的通知》，規定水利工程建設項目可研批復后，項目法人即可開展開工建設工作。

在此背景下，遼寧省自2017年開始，對“十三五”規劃內的大江大河主要支流及獨流入海河流防洪治理項目、中小河流治理項目、中小河流治理重點縣綜合整治項目和山洪溝防洪治理項目等4類江河治理建設項目實行“先建后補”管理，在充分發揮財政資金效益和引導作用、確保如期實現建設目標、保障工程質量和資金安全、加快形成整體防洪效益等方面取得了一定成績。

2 遼寧省實行“先建后補”管理的主要做法

遼寧省江河治理建設項目實行“先建后補”管理模式是指:納入國家和遼寧省“十三五”期間各項規劃的江河治理建設項目，在現有基本建設程序不變的前提下，由項目法人和本級水行政主管部門申請，經省級水行政主管部門核準，在工程資金計劃下達前，提前開展招投標和工程建設工作。工程建成后，由項目法人和本級水行政主管部門申請，省級水行政主管部門核準后下達資金計劃。“先建后補”管理模式的目的是:充分發揮財政資金效益和引導作用，調動地方積極性，推動全省江河治理建設項目整體進度，促進水利工程建管體制機制改革創新。

2017年以來，遼寧省共組織實施了一批“先建后補”江河治理建設項目，共計2類24項，項目總投資50670萬元，其中中央財政投資29273萬元，省級財政投資11658萬元，市縣級配套資金9739萬元。項目覆蓋遼寧省9市18縣(市、區)。在核準第一批“先建后補”項目過程中，著重選取了歷年來江河治理工作完成較好、建設管理水平較高的市、縣(市、區)。

a.項目資金來源明確，規劃有據可查。實行“先建后補”管理模式的項目應為“十三五”期間，中央和省級水利發展資金支出范圍內，即國家和遼寧省各專項規劃內的江河治理建設項目。目前遼寧省江河治理建設項目主要集中在國家《加快災后水利薄弱環節建設實施方案》和《全國山洪災害防治項目實施方案》中錄入的專項規劃中，各類項目的中央、省和市縣各級資金來源和比例已經確定，規劃控制投資規模和控制治理范圍也已明確。實行“先建后補”管理模式的所選項目必須符合規劃文件中的資金規模和治理范圍，做到有據可查。

b.地方政府支持，配套工作齊備。由于“先建后補”項目需要市級或縣(市、區)級政府投入較大規模的自籌資金，為避免拖欠農民工工資等類似事件發生，在項目申請實行“先建后補”管理模式前，必須得到地方政府支持。“先建后補”項目所在地政府應出具落實自籌資金的有關文件，并根據項目實際情況，承諾組織實施項目征地拆遷、移民安置和林木砍伐等有關事宜。

c.項目前期工作完備，嚴把審批質量。遼寧省江河治理建設項目普遍使用中央、省和市縣財政資金，是各級政府對防洪安全的投入，“先建后補”管理模式又是項目先行實施，建成后下達全部資金計劃。因此，項目前期工作質量尤為重要。遼寧省在組織編制各類江河治理建設項目實施方案、可研報告和初步設計報告過程中，堅持做到嚴格審核實施方案內容，杜絕重復投資；嚴格控制項目投資規模和治理范圍，符合各專項實施方案要求；著重審查工程建設內容和資金支出方向，符合各專項管理辦法要求。各級水行政主管部門層層落實，明確責任分工和時限，保證前期工作進度和質量。

d.強化工程建設管理，保證質量安全。項目初步設計審批后，經省級水行政主管部門核準，以“先建后補”的形式安排實施，由項目法人組織招投標和施工工作。在實施過程中，各級水行政主管部門堅持定期到工程一線督導，加強現場和內業檢查，要求項目法人完工后及時組織驗收，全程跟蹤項目實施，確保工程進度和質量。

工程完工后，由項目法人和同級水行政主管部門組織驗收，并上報資金請示，經各級水行政主管部門逐級審核后，下達工程資金計劃。

3 遼寧省實行“先建后補”管理取得的主要成效

a.充分調動市、縣(市、區)兩級水利部門的主觀能動性。江河治理建設項目實行“先建后補”后，可以充分發揮市、縣(市、區)兩級水行政主管部門的主觀能動性，不受年度資金額度限制，不受計劃下達和任務完成時間制約，先申請先建、先建成先補，切實解決了一些急難險重項目的實際困難，與項目所在地區的總體規劃更好地結合起來，更大地發揮資金效益。

b.靈活安排工期，盡早發揮工程效益。在正常實施的情況下，各江河治理建設項目需前一年末上報資金申請，當年3—4月下達資金計劃，然后開展招投標和進場施工工作，而招投標階段往往耗時較長，工程汛前開工難度較大。加之遼寧省冬季漫長，有效施工期短，因此工程建設進度受到了一定制約。

江河治理建設項目實行“先建后補”后，項目初步設計一經批復即可招標，資金下達前即可開展建設，充分利用了有效施工期，能夠盡早發揮工程效益，避免洪災造成的社會不穩定因素。

另外，項目實行“先建后補”后，實施時間靈活，一些當年汛期發生水毀的河段，汛后即可組織修復建設，及時提高整體防洪能力。

c.保證項目初步設計時效性，避免重大設計變更。因全省年度資金總額有限，一些前期工作完備的江河治理建設項目需要等待一至數年才能安排實施，而河道情況復雜，經歷汛期后河勢容易出現較大變化。延后實施的項目其初步設計指導意義不強，容易產生重大設計變更，阻礙了項目正常進度。實行“先建后補”后，此類重大設計變更問題可以避免，項目初步設計的時效性得到增強，進一步保證了項目的順利實施。

d.改善地方財政部門擠占專項資金的現狀，降低形成存量資金風險。遼寧省部分市、縣(市、區)財政部門存在擠占專項資金的情況，導致項目法人無法按照合同要求支付工程款，且常因此形成存量資金，滯留財政，增大了資金風險。實行“先建后補”管理模式后，此類問題基本得到了解決。

e.有效避免移民占地問題，成為省級建管部門的工作抓手。遼寧省江河治理建設項目常面臨移民、征占林地、耕地等問題，一些地區擅自改變工程建設內容和資金用途，因此導致工期延后或停滯，嚴重影響當年建設和資金完成進度，甚至產生“爛尾工程”。管理部門收回項目建設資金非常困難，監管十分被動。

“先建后補”是先建設、再驗收、后下達工程計劃，較好地破解了這一難題，有效保證了項目效益發揮和財政資金安全。“先建后補”管理模式成為了省級建管工作的重要抓手。

4 “先建后補”管理模式存在的問題

a.各地對政策理解差異較大，部分建設程序執行困難。根據《中華人民共和國招標法》：“招標人應當有進行招標項目的相應資金或者資金來源已經落實，并應當在招標文件中如實載明。”遼寧省實行“先建后補”的江河治理建設項目均為“十三五”期間國家和省各專項規劃內的江河治理建設項目，其各級資金來源和比例均已明確，符合招標法的有關要求。

在實施中發現，部分地區有關部門對政策的理解和執行過于保守，要求項目必須下達工程資金計劃才可開展招投標工作。因此導致部分地區招標程序執行困難，無法實行“先建后補”管理模式。

b.地方政府積極程度影響較大，部分地區完成防洪治理任務存在困難。根據遼寧省江河治理建設項目“先建后補”實施的前提條件，項目所在地政府應出具落實自籌資金、承諾組織實施項目征地拆遷、移民安置和林木砍伐等有關文件。地方政府的積極程度直接影響本地江河治理建設項目的實施進展。部分地區的水行政主管部門和地方政府在項目建設方面比較謹慎，態度消極，直接導致本地區項目實施進度整體緩慢，按期完成“十三五”期間的各項規劃任務存在困難。

5 進一步完善“先建后補”管理模式的建議

a.樹立正確認識。遼寧省江河治理建設項目“先建后補”管理模式是水利工程建設機制體制的一大創新，對推進項目建設管理再上新臺階具有明顯意義。“先建后補”是項目管理環節上的創新，不是對既有基本建設程序的否定和廢止。因此，各級水行政主管部門應當樹立正確認識，嚴格遵守有關管理辦法和建設項目基本程序，保證項目順利實施。

b.科學規范管理。省級水行政主管部門應根據第一批“先建后補”項目實施情況，仔細研究、準確預判、合理分配次年“先建后補”項目和正常實施項目的補助資金額度。要將全省范圍內“先建后補”項目和正常實施項目有機地結合起來，鼓勵有條件地區先干多干，拉動滯后地區建設進展，為全面完成“十三五”期間的各項建設任務提供決策保障。

c.完善相關制度。在第一批“先建后補”江河治理建設項目實施過程中，省、市、縣(市、區)三級有關部門要共同探討，發現和解決問題，配合“先建后補”管理模式，在計劃下達、會計核算、質量監督、建后管護等方面推行配套制度，保證各級監督管理和指導工作有序進行；主動引導扶持落后地區開展建設，充分發揮各級水利發展資金效益和導向作用，形成“先建后補”管理模式常態化制度化運作新局面。