鐵路建設項目清理概算常見問題分析及對策

張 旭 中國鐵路上海局集團有限公司徐州鐵路樞紐工程建設指揮部

1 鐵路建設項目清理概算的目的及主要內容

1.1 鐵路建設項目清理概算的目的

清理概算主要是針對鐵路建設項目特點，為規范和加強鐵路建設項目設計概算管理，客觀真實地反映鐵路建設項目概算變化情況，科學合理確定項目概算總額。通過對鐵路建設項目征地拆遷費用、甲供物資和自購物資等各項價差、變更設計清理，達到確定項目概算總額、完善決策管理程序、下達投資計劃、實施項目銷號、控制竣工決算額度的目的，同時為項目末次驗工計價奠定基礎。按照鐵路總公司規定，一般在項目建成開通后第二年安排清理概算，清理概算時項目主體工程已建成，項目概算已清晰，基本沒有遺留問題或遺留問題較少，具備確定項目最終總概算的條件。

1.2 清理概算的主要內容

依據建設項目管理機構簽訂的相關合同、協議，對征地拆遷費用、十一章費用等建設項目管理機構直接發生的其他費用清理；按照施工承包合同允許調整合同總價的條款和鐵路建設管理規定，對各項價差、變更設計、預備費使用等工程費用進行清理。

2 鐵路建設項目清理概算存在的主要問題

2.1 變更設計程序不完善

按照按照《鐵路建設項目變更設計管理辦法》（鐵建設〔2012〕253號），變更設計必須“先批準、后實施，先設計、后施工”，變更設計手續應在清理概算前全部完成。但從實際情況看，鐵路建設項目均不同程度存在變更設計手續不規范的問題，主要表現為，一是有的項目在上報清理概算文件的同時，還在上報Ⅰ類變更設計文件。二是收尾銷號項目存在Ⅱ類變更設計手續不完善的問題，建設項目管理機構沒有上報路局集團公司審核、批準。

2.2 補充合同簽訂不及時

建設項目管理機構與各參建單位簽訂的相關合同、協議是清理概算的重要依據和基礎，清理概算中的各項費用調整必須依據建設管理規定和合同約定處理。但在實際工作中這項規定執行不到位，主要表現為，一是對建設中地方要求增加的立交、改移道路工程，初步驗收、安全評估中提出的安全補強工程，“三電”、管線遷改等工程及相應的費用變化，大部分上報清理概算中僅提出調整的費用，建設項目管理機構未履行變更設計手續，沒有簽訂補充合同、協議。二是個別項目在建設過程中因勘察深度原因或外界條件變化引起工程措施和數量變化較大，在上報調整施工圖量差、包干內容等情況時未履行內部決策程序，沒有簽訂補充合同、協議。

2.3 審價咨詢工作質量低

按照鐵路總公司要求，建設項目管理機構應委托第三方咨詢機構對征地拆遷、各項價差調整以及巖溶、采空區處理工程數量、費用等內容進行審價。從清理概算情況看，不同項目的第三方審價工作質量參差不齊，有的項目第三方審價流于形式，沒有起到真正的審核把關作用。主要表現為審價單位僅對建設項目管理機構提供的征地拆遷數量、費用只進行簡單的累加、復核，對工程數量沒有進行現場核實，沒有對補償標準、政策的執行進行把關；未參與重大拆遷的評估、談判和補償協議簽訂過程；對納入施工合同的道路改移、重大“三電”遷改工程數量未進行審核（僅對合同額進行復核）；審價單位對征地拆遷資金流向未進行跟蹤審價，經常出現征地拆遷資金與實際補償額不符的情況，沒有實現審價工作的目的和要求。

2.4 參建單位協調配合差

有的清理概算文件中征地拆遷、各項價差、其他費用、預備費使用等內容，由建設項目管理機構、設計單位分別編制，后續設計單位沒有再進行統一編制、校核，僅僅是將各部分資料拼湊、匯總，文件整體性不強，主要表現為，一是部分項目征地拆遷、其他費用等文件資料主要由建設項目管理機構編制完成，存在征地拆遷費用總包合同范圍界定不清、文件基礎數據有誤等問題。二是各項費用，特別是征地拆遷、其他費用等與原設計概算對照不清。三是在甲供材料、設備價差編制中，部分建設、設計單位也未能對甲供材料設備采購的范圍、交貨地點等問題進行核對。

3 清理概算問題對策

3.1 嚴格實施過程控制投資

加強建設項目過程投資管理和控制是建設管理的一項重要工作，和項目安全、質量、進度控制同等重要。建設項目管理機構應嚴格按照批復的標準、規模組織建設和清理，對于超標準、超規模必須履行規定程序，否則不能納入項目概算。嚴格按照規定調整各項價差，按照風險共擔的原則，屬于由施工單位承擔的由風險包干費解決。嚴格控制費用性支出，除有明確規定原則上不能調整。

3.2 加強征地拆遷過程管理

目前，征地拆遷資料整理已成為各項目編制清理概算文件的主要工作，究其原因，主要是因為缺乏過程控制，特別是對委托地方負責實施的征地拆遷，基礎資料保存在地方相關市、縣征拆部門，建設項目管理機構收集整理各項資料工作量大，時間長。

建設項目管理機構對征地拆遷工作負主體責任，應依規參與征地拆遷實施全過程，掌握第一手資料，對征地拆遷事項的執行要形成建設、設計、監理單位與地方政府、被征地拆遷人五方簽認，按照國家和省級人民政府頒布的有關規定和標準簽訂協議；對國有地補償、壓覆礦產補償，以及單項拆遷額較大的重大補償事項，按照《中國鐵路總公司關于加強鐵路建設項目征地拆遷工作的指導意見》（鐵總計統〔2014〕97號）規定及時報請總公司主管部門備案或協調解決。

3.3 強化項目變更設計程序

目前項目在清理概算時存在大量Ⅱ類變更設計工程數量未清理、概算未編制的情況，編制、審查批準Ⅱ類變更設計成為除征拆外控制清理概算工作的又一關鍵環節。

建設項目管理機構應嚴格執行“先批準、后實施，先設計、后施工”的變更設計原則，按照《鐵路建設項目變更設計管理辦法》（鐵建設〔2012〕253號），“本辦法所稱變更設計，是指鐵路工程建設項目施工圖審核合格后至工程初步驗收合格后半年以內變更設計的活動”的規定，規范變更設計管理，對屬于Ⅰ、Ⅱ類變更設計的應及時上報鐵路總公司和路局集團公司審批。

3.4 依規計算調整各項價差

物資、設備價差計算應嚴格按照《關于鐵路建設項目實施階段材料價差調整的指導意見》（鐵建設〔2009〕46號）和《關于補充鐵路建設項目實施階段材料價差調整目錄的通知》（鐵建設〔2012〕230號），一是嚴格按照文件規定，僅對允許調整物資價差進行調整，對除道砟外的當地料等不得調整，更不能僅對文件目錄中價格上漲的材料調整，而對價格下降的不調。二是全部工程均應按照文件規定進行調整，包括使用地方工程和費用定額編制概算的站房工程。

3.5 規范使用項目預備費用

預備費按規定由建設項目管理機構使用，主要用于施工總承包風險包干費，解決限額以上Ⅱ類變更設計，標準變化、驗收提出補強等合同外工程，非施工單位原因引起施工組織調整等。建設項目管理機構應規范使用并承擔責任。一是嚴格按照合同約定處理相關問題，對于合同約定不予調整或屬于風險包干費的內容，不得調整；對于合同外工程及其他特殊問題須依規簽訂補充合同后處置。二是要嚴格對各項變更設計、新增工程等真實性進行審核把關，對工程數量和費用的合規性、準確性負責。

3.6 切實發揮審價單位作用

對征地拆遷、價差、巖溶處理、變更設計等進行審價，充分利用審價單位的經驗和專業力量，將事后審計環節提前，幫助建設項目管理機構及時發現問題、解決問題，強化管理，合理控制建設成本。

4 結束語

在鐵路建設項目清理概算工作中，通過嚴格過程投資控制、加強征地拆遷過程管理、及時完善變更設計程序、依規進行價差調整、規范預備費使用、切實發揮審價單位作用等，能夠有效解決鐵路建設項目清理概算工作中存在的問題。