新型城鎮(zhèn)化背景下農村土地制度改革思考

殷 慧 君

(1.太原理工大學，山西 太原 030024； 2.太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，山西 太原 030002)

1 新型城鎮(zhèn)化的時代背景

“城鎮(zhèn)化”字面理解其意即是農村人口向城鎮(zhèn)集中的過程，這一過程中往往伴隨著農民的失地現(xiàn)象。自我國改革開放以來，城市空間不斷擴大，普遍擴大了2倍～3倍。通過貨幣補償方式，征收集體土地并進而將農用地轉為城市建設用地，成為過去幾十年以來支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。但由于單純的貨幣征地補償方式?jīng)]有考慮農民今后生計、再就業(yè)、戶籍轉變等諸多問題，因此造成了城鄉(xiāng)二元結構現(xiàn)象長期存在甚至不斷加劇。

新型城鎮(zhèn)化則注重在城鎮(zhèn)化的基礎上突出新型二字，根本目的是要突出處理好城鎮(zhèn)化當中農民、土地、資金三者的關系。農民不僅是解決其安置，更重要的是要解決其就業(yè)，給其安身立命之場所，使其真正融入到城市生活當中。土地要素則不再是以征地賣地為目標，根本目的是促進城鄉(xiāng)土地利用效率提高。資金則是要拓展城鎮(zhèn)化資金投融資渠道，引導社會資金廣泛參與城鎮(zhèn)化建設。

新型城鎮(zhèn)化建設重點要解決好人往哪里去、土地怎樣流轉的問題。土地是農民的根，延續(xù)了祖祖輩輩的心血和付出。土地承載著農民生活和就業(yè)保障的雙重功能，是農民祖祖輩輩的依靠。處理好土地問題，許多問題便可迎刃而解，因此這項工作過程中加快土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。

2 貨幣征地補償方式存在的突出問題及原因

2.1 貨幣征地補償使農民政治權益得不到保障

貨幣補償征地往往由政府主導，具備強制性，農民較為被動，征地違反農民，征地過程中甚至出現(xiàn)武力抗爭的情況。在征地過程中，征地的具體細節(jié)如是否征地、何時征地、征地多少均由地方政府和用地企業(yè)共同決定，農民只能是被動的接受，根本上沒有尊重農民的意愿。地方政府往往沒有真正向農民征求被征地意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會在村集體土地被征地前的宣傳力度也不足，導致農民對征地的相關政策、征地程序和補償程序缺乏了解。

農村地區(qū)比較熟悉征地背景、補償標準和程序的人少之又少，即使知道征地事項的農民對征地和補償辦法往往也不能充分表達自己的意見和訴求，不論是在征地知情權，還是在補償方式方面，貨幣補償征地使農民政治權益均得不到保障。

2.2 貨幣征地補償使農民經(jīng)濟權益得不到保障

多項研究表明，貨幣補償標準與失地農民之間的心里預期差距太大，失地農民認為補償標準沒有與當前社會經(jīng)濟發(fā)展情況緊密結合，認為補償標準太低。另一方面在征地補償安置中，貨幣化補償是支付給被征用土地的農村集體經(jīng)濟組織。這就容易導致征地補償資金在支付農民的環(huán)節(jié)中出現(xiàn)問題，如部門截留資金、挪作他用、克扣資金等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。

貨幣補償資金本應專款用于針對失地農民的補償，并及時支付到位，但是失地農民往往不能及時足額的得到補償費用，這些克扣截留行為嚴重損害了農民的利益。農民普遍認為補償標準太低，未達到自己的心理價位。不論是從征地補償標準還是從補償進度、額度方面，貨幣補償征地使農民經(jīng)濟權益均得不到保障。

2.3 貨幣征地補償使農民社會權益得不到保障

貨幣補償之后，農民賴以生存的土地被一次性征用，由于很多被征地農民文化素質較低，文化程度不高，沒有一技之長，普遍缺乏對市場競爭的適應能力，導致再就業(yè)難度不斷加大。貨幣化補償無法解決大多數(shù)失地農民的長遠生計，對失地農民的再就業(yè)問題考慮甚少，將極大的損害失地農民的社會權益。

3 三權分置并行土地流轉方式的設置優(yōu)勢

三權分置明確了所有權是根本，承包權是權力，經(jīng)營權是選擇。三權分置影響到每個農民的切身利益，通過三權分置，既可解決擁有土地承包權的農民財產(chǎn)權益保護，又可通過經(jīng)營權的流轉推動農業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)模化發(fā)展，保障經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展基礎，成為新的增長動力。同時對于新型經(jīng)營主體的經(jīng)營熱情亦有所鼓勵。

3.1 企業(yè)在發(fā)展的過程中，充分尊重農民的意愿，不再強行征地

以往企業(yè)在發(fā)展的過程中通常只有兩種模式，一種是長期私下的租地，另一種是通過征地將集體土地轉為國有建設用地之后再行建設。第一種模式一是造成企業(yè)和農民租地雙方均不合法，二是造成農民沒有議價權，經(jīng)濟收入低。第二種模式直接導致農民喪失了土地承包權，也即喪失了長期賴以生存的基礎，給征地農民再就業(yè)造成難度。三權分置之后，即從法律層面破解了上述問題，既解決了企業(yè)發(fā)展的問題，又解決了農民的收入問題，盤活了農村的土地經(jīng)濟發(fā)展，充分尊重農民的承包權，解決了農民的后顧之憂。

3.2 通過搭建平臺，可為企業(yè)發(fā)展和農民流轉土地提供便捷的服務

在明確三權分置之后，仍需一個合法共管的平臺來為多方服務。長期以來一直沒有合法的程序確認農村的土地流轉，各種流轉模式在現(xiàn)實中受到我國土地制度和運行機制的制約等,現(xiàn)今可以以政府信用為擔保，在符合相關法律法規(guī)的前提下，通過搭建平臺，可為參與流轉土地的用戶提供信息發(fā)布、法律咨詢、權益評估、抵押融資等服務事項，為企業(yè)發(fā)展和農民流轉土地提供便捷的服務，使土地經(jīng)營權流轉高效規(guī)范運行。

3.3 以市場價格為導向，對經(jīng)營權進行定價，使農民取得合理的財產(chǎn)性收入

三權分置的實施使相關的租地行為具備了法律基礎，平臺的建立則真正使三權分置具備可行性和實踐性，平臺建立之后，將充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。使身處集體經(jīng)濟組織中的農民加大議價權，平臺將以市場價格為導向，對經(jīng)營權進行了市場定價，使農民在市場價格的指導下取得合理的財產(chǎn)性收入。

4 三權分置發(fā)展道路上的關注點和解決思路

4.1 土地使用規(guī)劃解決思路

需要重點說明的是并不是所有的農村用地均可以入市，進入流轉平臺，必須在滿足發(fā)改、國土、規(guī)劃等部門要求的基礎上方可規(guī)范化入市。目前城鄉(xiāng)規(guī)劃部門規(guī)劃工作已在開展全域覆蓋、多規(guī)合一工作，未來將在多規(guī)合一的指引下確立集體組織內可流轉土地，使流轉土地的建設、經(jīng)營內容與城鄉(xiāng)規(guī)劃工作緊密銜接和融合。

4.2 經(jīng)營權時限問題解決思路

經(jīng)營權時限制定既不能太頻繁，也不能時限太長。一是要約束擁有，本身是一個博弈的過程，企業(yè)經(jīng)營期和農民承包期應對應，對于擁有承包權的農民而言，一是要尊重農民本人的意愿，允許參與流轉土地的農民在承包期限內一直持有;二是要建立承包權退出通道機制，讓一部分不再愿意承包土地的農民可以自愿退出。這種可以順暢退出的通道機制是完善本次三權分置土地制度改革的重要一環(huán)。

4.3 “雙補貼”制度的建立思路

政府部門對于農村每年要進行大量資金補貼，這些補貼資金是分配給擁有土地承包權的農民。這是對種地農民的一種補貼行為，根本的說是對土地使用補貼的一種惠農政策。承包土地的農民土地流轉之后，土地將流轉到經(jīng)營者手中，我國農業(yè)的現(xiàn)代化也需要這些規(guī)模化經(jīng)營。而對于這些經(jīng)營者，特別是符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、和國家產(chǎn)業(yè)政策深度融合的規(guī)模化經(jīng)營者，應給予充分的鼓勵，必要時應采取補貼政策予以引導。

4.4 盡快理清、修改相關法律法規(guī)

三權分置的最大特色是承包權與經(jīng)營權的分離，因而處理這二者的權力關系是三權分置的核心和關鍵。為保障分離后承包權與經(jīng)營權各自發(fā)揮功能，需要盡快理清，適時修改相關法律法規(guī)，明確承包權和經(jīng)營權的屬性和法律地位。

4.5 對于流轉土地進行長效監(jiān)管

流轉平臺運行中應充分考慮地方實際情況，建立健全農村土地流轉管理制度，對于參與土地經(jīng)營權流轉的交易進行長效監(jiān)管和風險防范，防止出現(xiàn)風險事件。同時可根據(jù)交易過程中出現(xiàn)的各類問題，積極完善相關規(guī)定，嚴格土地經(jīng)營權的監(jiān)管和監(jiān)督程序，堵住風險隱患。

5 結語

三權分置對現(xiàn)有土地問題較好的進行了處理，客觀上使愿意流轉土地的農民在毫無顧慮的情況下從種地中解放出來，并作為增量勞動力主動進行了就業(yè)方向的轉移，或是進行創(chuàng)業(yè)，或是進城務工就業(yè)，從根本上加快了新型城鎮(zhèn)化的步伐。

發(fā)展是解決一切問題的思路和出發(fā)點，三權分置并行，積極的解決了如何在和諧尊重農民意愿的基礎上，對于農村的發(fā)展做出全盤考慮，同時也對于積極的新型城鎮(zhèn)化從本質上，從人治上做出回應。

當然就目前三權分置進程而言，其制度建立健全在發(fā)展的道路上總有其局限性，總會出現(xiàn)很多問題，如對三權分置出現(xiàn)用益物權屬于農民還是屬于經(jīng)營者的法律闡述，對農民承包期到期后的規(guī)定，農民變成“地主”之后的積極性問題等還有許多需要去破解，但只要本質是為人民服務，為廣大農民服務，遇到問題能夠積極的去解決，應以發(fā)展的眼光來解決面臨的問題。