海事管理機構應對IMO成員國審核對策分析

芮浩強

一、引言

2013年12月4日，IMO第28屆大會第9項議程通過了A.1068（28)號決議，從國際海事組織成員國自愿審核機制過渡到國際海事組織成員國審核機制；通過了關于《國際海事組織文書實施規則》（下文簡稱《文書實施規則》）的第A.1070（28）號決議和關于“國際海事組織會員國審核機制的框架與程序”的第A.1067（28）號決議，《文書實施規則》為新的審核標準。 根據IMO成員國審核機制——執行審核機制報告（A30-8-Progress Report on the Implementation of the Audit Scheme ）安排，中國將于2021年接受成員國審核，海事系統是履行IMO強制性文件規定的義務的重要主體。2017年12月1日，在倫敦召開的國際海事組織第30屆大會舉行了新一屆理事會選舉，中國以最高票再次當選A類理事，這是中國第15次連任A類理事。2017年12月7日，國際海事組織理事會第119屆會議上，交通運輸部國際合作司張曉杰副司長當選會議主席，這是我國代表首次當選理事會主席，再次體現了海事領域國際社會對我國的高度認可。在海事國際舞臺上，履行IMO公約、國際規則等強制性文件規定的義務，是展現我國作為負責任大國形象的重要方式。因此，探索中國海事管理機構如何應對2021年IMO成員國審核工作顯得十分必要和尤為迫切。

二、審核標準

根據《文書實施規則》，對成員國審核包括四部分內容：共同領域、船旗國、沿岸國和港口國。審核應涵蓋適用的海事組織文書所載的責任和義務，其范圍為這些文書對該會員國業已生效，及根據其要求該會員國作為船旗國、港口國和沿海國采取的行動。審核主要包括與下列領域有關的適用海事組織文書：

（1）國際公約及國際規則：

①海上人命安全；

②防止船舶造成污染；

③海員培訓、發證和值班標準；

④載重線；

⑤船舶噸位丈量；

⑥海上避碰規則。

（2）就經修正的《海員培訓、發證和值班標準》而言，審核不應試圖重復該公約所載的現有強制性審核要求，應僅涵蓋該公約中規定的那些方面。

三、審核涵蓋領域

審核涵蓋的領域主要包括：

（1）審核將涵蓋會員國在其立法中實施和執行適用的海事組織文書、控制與跟蹤機制的有效性、頒布海事組織規定與規則的效力、對違反法律與規則的執法行動以及適用的文書規定的其他責任和義務：

①司法；

②組織和權力；

③立法、規定和規則；

④頒布海事組織文書、規定和規則；

⑤執法安排；

⑥監督、檢驗、檢查、審核、核證、核準和發證職能；

⑦酌情選擇、認可、授權、賦權和監督被認可組織和所任命的驗船師；

⑧要求報告海事組織的調查；

⑨向海事組織和其他主管機關報告。

（2）在落實成員國責任的工作被劃分給不同組織或辦事處的情況下，審核應針對各項任務是否已清楚界定，并且應在技術上與承擔那些任務的實體一道開展。

四、海事管理機構應對2021年成員國審核的對策

（一）加強國內海事履約工作部署

根據《交通運輸部海事局國際海事法律文件國內轉化及實施工作程序》規定，交通運輸部海事局從2010年起就著手開始推進《國際海事組織文書實施規則》等國際海事法律文件國內轉化工作，陸續制定了《中國海事履約管理機制推進方案》《中國海事履約規則》《海事履約體系管理標準》《海事履約體系審核程序》《〈海事履約體系管理標準〉理解指南》，所制定的國內法規從履約目標、戰略、總則、范圍、履約立法和安排、信息溝通、記錄，以及船旗國、沿岸國、港口國等方面的管理做出了規范和要求。為促進直屬海事系統海事履約工作系統化、規范化和持續改進，全面有效履約國際公約賦予締約國的責任和義務，做好我國國際海事組織強制審核迎審準備，2017年8月，交通運輸部海事局印發了《交通運輸部海事局關于開展海事履約體系及成效評估的通知》，對海事履約成效評估工作進行了全面部署。

（二）深入建設海事政府義務條款數據庫

海事政府義務條款數據庫建設是海事履約的基礎工作，是海事開展履約成效評估和迎接IMO強制審核的重要保障。

一是要深入開展政府義務條款梳理。2017年12月6日，IMO第30屆大會通過了第A.1121（30）號大會決議（議程第9項）2017年與《文書實施規則》有關的各文書所規定的義務的非詳盡無遺清單。該清單附件包括締約國政府/締約國的義務、具體船旗國義務、具體沿岸國義務、具體港口國義務、國際海事組織各公約下的強制性文書、反映在非詳盡無遺義務清單中的各強制性文書修正案概覽和預期在2018年1月1日至7月1日之間接受并生效的國際海事組織文書修正案等。各強制性文書涉及締約國政府/締約國的義務、船旗國義務、沿岸國義務和港口國義務等“四國”義務條款近千余項。按照《文書實施規則》判定“四國”義務標準，需要組織人員對海事履約政務義務條款、條款內容、義務條款責任歸類進一步梳理和審查，準確界定“四國”義務條款。

二是要建立和更新交通運輸部海事局和直屬海事局規范性文件清單和內部強制性文件清單。目前，交通運輸部已經建立了部海事局和直屬海事局規范性清單，并定期進行清理、評估和發布。此外，規范性文件是一種有中國特色的重要行政管理手段。海事行政管理多依賴通過發布內部管理制度（公文），并明確適用范圍的方式實施對所屬管理機構的管理，發布內部強制性文件也是海事履約的重要手段。因此，建議盡快梳理和發布部海事局和直屬海事系統內部強制性文件清單，必要時也對分支海事局內部強制性文件進行匯總。

三是積極推進政府義務條款國內法規轉化跟蹤研究。將國際公約通過國內法規轉化是一種常見的履約方法。由于國際海事公約具有較強的專業性和顯著的行業特性，涉及的技術問題和修正案多，因而使得設定締約國義務條款多。要求締約國通過其國內立法程序實現公約所列舉的自然人、法人等主體的權利或義務，從而間接為這些主體設定了權利義務。因此在推進政府義務條款國內法規轉化研究時，一方面需要按照船舶管理、船檢管理、危防管理、通航管理、綜合管理等不同海事業務類別梳理出對應有效的國內法規；另一方面，需要加強與其他履約主體比如環保、搜救、氣象、漁政、海軍等單位溝通協調，聯合梳理出相關國內法規等履約客觀證據。

（三）系統優化海事履約體系

根據《海事履約體系管理標準》（海事〔2011〕579號）要求，各直屬局先后建立履約體系，基本上能夠滿足其標準要求。事實上，各直屬局、分支局所建的體系不僅表現形式和已有的內容不盡相同，名稱和形態各異，而且運行效果也有差異。結合筆者所在直屬局和分支局綜合管理體系運行中積累的經驗，認為在海事履約管理體系的建設和運行中需要重點關注以下四點：

1.樹立體系管理理念

建立管理體系的理念參考質量管理體系的相關理論，建立海事履約體系必須從根本上樹立體系管理的相關理念。比如可以借鑒質量控制的閉環管理（PDCA循環）理論，實現對履約體系的閉環管理和持續改進。

2.正確構建體系邏輯思路

我國海事發展進入“權責一致”的綜合監管與服務階段，進入國家公務員管理序列，以“大服務”為主來行使職能。為貫徹落實黨的十九大“建設法治政府、推進依法行政”的部署，明確全責事項，推進簡政放權，交通運輸部全面梳理直屬海事系統行政管理職權，2018年2月印發了《直屬海事系統權責清單》。因此在建立海事履約體系或管理體系改版時，編制體系文件應按照事權（職權）-納入體系管理事項-確立履職標準與履職事項相對應的邏輯思路和工作路線圖開展工作，確保管理體系全面覆蓋海事職權，預防制度缺位，防范和降低執法責任風險。此外，要借鑒FSA（綜合安全評估）、GBS（目標型標準）等先進國際海事理念，海事履約體系建設導向能滿足中國海事履約的質量目標，海事履約體系運行過程能夠對履約活動各個環節進行有效風險防控，海事履約效果能夠確保影響履約目標實現的所有資源、管理、人的因素都處于受控狀態，促使海事履約效率不斷提高和履約效果不斷深化。

3.職位說明書任職條件要全面覆蓋

一是所有職位滿足《中華人民共和國公務員法》第十一條有關正常履行職責的身體條件和具有符合職位要求的文化程度和工作能力的基本要求。二是黨的干部需滿足《中國共產黨章程》第三十六條規定的必須具備的基本條件。三是負責或執行相關的國際強制性文書所涵蓋的船舶和公司檢驗、檢查和審核的職位人員需符合《文書實施規則》規定的要求。四是特殊職位持有有效資質證明證書或文件，包括但不限于執法、船舶安全檢查、船舶檢驗、海難/污染事故調查、ISM審核、STCW考官以及船員適任評估、VTS值班長（員）等有資質要求的職位。

4.履約要素有機融合到管理體系

梳理《文書實施規則 》等文件中有關海事履約要素，正確處理好履約體系與已有管理體系之間的關系，實現履約要素與現有體系深度融合，實現履約體系與實際履職工作的有效結合。

（四）開展海事履約成效評估

為客觀評估海事履約成效，系統分析海事履約存在的問題和制約發展的原因，不斷提升海事履約能力、綜合管理能力和公共服務能力，直屬海事系統可以委托第三方開展海事履約評估。海事履約評估范圍覆蓋直屬局機關及所屬的分支海事局及基層海事執法機構。海事履約評估的內容應覆蓋履約成效、履約體系和公共服務能力三個方面。評估方法可以采用收集、調查（包括問卷）、訪談、核查等方法獲取評估的基礎資料，經過數據分析、專家討論和匯總歸納。

（五）建立和完善海事履約人才培養機制

一是優化人才管理機制。探索建立相對穩定的拔尖人才或領軍人才隊伍，吸納包括行政部門、高校、航運企業和科研院所在內的人員，形成科學有效的考核機制，健全考核評價和激勵機制，培育高層次人才，挖掘典型事跡，加強高層次人才的國內和國際交往。進一步完善現有人才庫、專家庫機制，通過競賽選拔、論文評比等形式發現相關人才，可以設立不同層級的人才庫、專家庫，做好相關人才的增量發展。

二是構建復合型人才隊伍。隨著國際海事快速發展，需要環境保護、化學檢測、網絡安全、軟件評估、風險分析等非傳統海事專業越來越多地融入到海事發展中，在海事履約隊伍建設中，要具有前瞻性，適當吸納、引進和儲備法學、外交學、環境工程、經濟等方面的人才，著力打造復合型人才隊伍。

三是注重人才儲備。海事履約人才培養需要形成梯隊，形成年齡結構合理、知識結構完善、技術優勢互補的團隊。將行業培訓與熱點科學研究相結合，理論與實踐相結合，培養人才。建立穩定的人才隊伍和儲備庫。招募更多關聯單位的專業人才，尤其是青年人才，作為儲備，給予更多機會參與到海事國際事務的調研、研究和支持工作。