HG/T 20276—2018《化學工業建設工程質量監督規范》標準解讀

陸 軍

江蘇省化工建設工程質量監督站 （江蘇 常州 213001）

工業和信息化部批準發布HG/T 20276—2018《化學工業建設工程質量監督規范》（以下簡稱“本標準”），自2018年7月1日起實施。

1　編制背景

化工建設工程質量監督以促進化學工業技術進步，確保化工建設工程的質量安全，確保人民生命財產安全和人身健康，充分發揮固定資產投資的經濟效益、社會效益和環境效益為宗旨，為化工建設工程提供質量監督保障，屬于為政府履行職能提供技術保障支撐的公共管理范疇，是行業管理的重要內容和主要方式?；诹⒎ㄔ瓌t、立法定位和立法技術，《建設工程質量管理條例》只作了原則性、倡導性、禁止性的“權利義務”和“法律責任”規定，體現的是法規的強制性、約束性，并沒有涉及操作層面的具體內容。執法實踐中，規章及規范性文件對工程質量監督的范圍、職責、權限、要求進行了明確，但對流程、手段、檢查細節、后續處理等技術性內容沒有做出詳細規定。

近年來，面對國內經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的復雜形勢，化工行業大力推進“轉方式、調結構”，項目建設數量和規模不斷擴大，建設與管理模式不斷創新。在化工行業發展不平衡、不充分和多元化投資背景下，利益格局日趨復雜，部分參建單位重效益、輕質量，施工管理粗放，違反施工程序、降低質量標準等違法違規行為時有發生，不同程度地存在質量安全隱患，化工建設工程質量監督方式、手段等都需要相應豐富、完善和調整，以適應經濟發展新常態對監督管理工作提出的更高要求。

為了“立規則標準等剛性制度于前，施嚴密的常態化監管于中，行猛藥去疴重典治亂于后”[1]，以提高行政人員對工程質量法律法規的遵從度和監督機構的公信力為目標，加強標準與法律法規、政策措施的銜接配套，充分發揮標準對法律法規的技術支撐和必要補充作用，將監督實踐中取得的理論、實踐和制度創新成果予以固化，完善公共服務體系，營造良好發展環境，從根本上解決工程質量監督相關制度過于原則、治理結構不盡合理，重理念輕操作、重實體輕程序、重結果輕過程的情況[2],規范監管行為、明確監管要求、提升執法效能，經多方論證，本標準被工信部確定為工業領域“十三五”工程建設標準體系建設方案（化工）重點項目。

2　編制原則

本著既遵循國家工程質量監督總體要求、符合化工建設工程的專業特點與行業慣例，又與GB 50300—2013《建筑工程施工質量驗收統一標準》、GB 50252—2010《工業安裝工程施工質量驗收統一標準》以及HG/T 20237—2014《化學工業工程建設交工技術文件規定》相協調的思路，確定如下編制原則：

1）突出重點、注重實效。以工作制度化、運轉規范化、管理精細化、法律效果與社會效果高度統一為目標，以規范行為、厘清事權為重點，以創新工作模式、完善工作機制為手段，堅持問題導向，結合化工行業特點，契合行業管理需要。凡法律法規已有明確規定的，不再重復；法律法規已有原則性規定的，細化完善條款的操作性。

2）依法履職、公正監管。以《中華人民共和國建筑法》、《建設工程質量管理條例》為依據，理順政府與企業的關系，準確界定職責范圍，明確監督內容，按照權責一致、依法履職、失職追責原則制訂權責清單，編制履職指引，確保規范內容與相關改革政策相銜接，能夠適應當前和今后一個時期化工行業工程質量監督的需要，經得起歷史和實踐檢驗。

3）層次分明、條理清晰。按照化工建設工程質量監督的工作流程和建設程序編排，構建制度科學、程序正當、過程公開、責任明確、運轉順暢、協調高效、全程覆蓋的工作機制，監督內容覆蓋所有責任主體，涵蓋化學工業建設工程施工、驗收全過程，形成較為完整的執行體系。

4）求真務實、積極穩妥。以工程質量監督實踐為基礎，堅持積極穩妥與繼承創新并舉，堅持現實性和長遠性相結合、合法性與系統性相統一、科學性與操作性相并重、技術監督與行政執法并舉，統籌兼顧“依法、科學、規范、統一”和“有力、有序、有效、有度”的基本要求，既對行之有效的傳統經驗型監管模式進行了規范，又引入了創新性、前瞻性的信用約束機制，夯實監管過程程序化、監管方法規范化、監管質量目標化的科學管理基礎。

5）便于理解、利于執行。遵循依法行政、簡明實用、勤勉盡責、審慎履職、積極創新、持續改進原則，將法律原則的抽象性、模糊性體現為質量監督的具體性、準確性，滿足系統性、科學性、專業性、適用性、導向性和可操作性，實現激勵約束，多元共治。

3　主要內容與監管創新

本標準按照化工建設工程質量監督的工作流程和建設程序編排，構建制度科學、程序正當、過程公開、責任明確、運轉順暢、協調高效、全程覆蓋的工作機制，規定了化學工業建設工程質量監督的職責、程序、內容和要求。由總則、術語、工程質量監督職責、工程質量監督方式、工程質量監督預備程序、施工階段工程質量監督、交工驗收監督、工程質量監督報告、工程質量監督檔案管理以及附錄、規范用詞說明和條文說明構成，適用于新建、擴建、改建化工建設工程及技術改造項目的工程質量監督活動。

1）基本要求。按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責的思路，堅持防范風險與有序規范相結合，突出事前預防和源頭治理，強化從“過程管理”到“結果控制”的剛性約束要求，明確化工建設工程質量必須符合法律、法規、規章和技術規范的規定，滿足公共安全、生態環境安全以及社會經濟管理基本要求，保障人身健康和生命財產安全，體現了經濟社會運行和公共利益的底線要求。據此，質量監督機構應對未經驗收或者驗收不合格的化工建設工程行使質量否決權。

2）職責權限。根據“法定職能必須為，法無授權不可為”的基本準則，圍繞推進職能轉變，突出以“服務”意識為基礎的職責定位、以合規性判定為核心的程序性稽查治理，本著既強化管理、合理規制，又切合實際、有序引導的原則，立足宏觀指導，注重問題導向，以防事故、控風險、除隱患、保質量為目標，突出抓重點、補短板、強弱項，嚴格界定行政監管與自律約束的邊界，不越位、不錯位、不缺位，防止過度監管和不當監管，嚴禁違法監管，做到明職知責、履職盡責。

3）監管措施。為推進依法行政，杜絕任性執法、防止任意執法，優化監督流程，提高監管效能，本標準依據《行政處罰法》、《建設工程質量管理條例》相關規定，按照抓大放小、防微杜漸和綜合運用法律、行政、經濟、市場手段實現協同共治的指導思想。根據違法事實、問題性質、嚴重程度和危害后果等，對檢查、建議、命令、處罰、管理等監管手段的適用條件與自由裁量原則進行了規范，明確規定監管措施（手段）應當合法、必要、適當，不得損害行政相對人合法權益、不得影響正常的工程建設與施工管理活動。

4）監督責任。監督抽查的隨機性使得質量隱患漏查的風險客觀存在，而“依法行政”又要求行使質量否決權必須依法取得滿足行政證據要求的充分必要證據。由于現行法律、法規、規章對工程質量監管執法責任邊界缺乏明確規定，而苛求監督人員按規則推定的法律事實必須真實還原客觀事實既不現實也不科學，為培育恪盡職守、敢于監管、精于監管、嚴格問責的監管精神，激勵工程質量監督人員忠于職守、履職盡責、敢于擔當、嚴格執法，建立“盡職照單免責、失職照單問責”制度。本標準嘗試對監管執法責任邊界、履職內容、追責條件等做出規定，并明確對于監督人員按經批準的監督計劃明確檢查內容、監督頻次、抽查比例、處置要求履行監督職責的行為視為盡職。

5）監督方式。根據監管的公平性、規范性和簡約性要求，對隨機抽查、信用監督、智能監管進行了規范。一是明確隨機抽查不是隨意抽查和盲目抽查[3]，應注重公平、兼顧效率，按計劃規定的內容、比例、頻次、程序、方式實施，確保可操作、可追溯、可考核；二是明確信用監督適用“守信便利、失信懲戒”原則，為推行信用承諾、開展信用核查、應用信用報告、歸集信用記錄、實施分類監管、強化失信懲戒，實施動態監管提供制度性安排；三是引入智能監管理念，為構建集約化信息網絡體系、全流程融合應用體系、全方位信息資源服務體系，運用大數據、物聯網、人工智能和“互聯網+電子政務”，實現從傳統監管方式向信息化、數字化、智能化等現代方式轉變，推進工程質量治理能力現代化。

6）申報要求。明確了申報監督的主體、時間、條件、內容以及工程質量承諾要求，明確建設單位對申報材料及相關說明的真實性、準確性和完整性負責，對虛假記載、誤導性陳述及重大遺漏承擔法律責任；引入“自我聲明”方式，責任主體及其項目負責人在設計年限內對工程質量承擔終身責任，并分別簽署質量承諾；按照“寬申報、嚴監管、強服務”的思路構建了審慎寬容的“容缺受理”制度，對滿足合法性要求，且責任主體沒有失信記錄但申報材料存在個別缺漏的項目，允許先予受理。既為項目及時開工提供綠色通道，又有效防止質量失控。

7）監督組織。質量監督應由監督組具體實施，即一般不少于2人，同時可聘請行業技術專家提供專業技術支持。將項目監督負責人（聯系人）的遴選方式由傳統的“委派”改為靈活的“確定”，從而既滿足了“雙隨機”執法模式下人員隨機抽取要求，又兼顧了疑難復雜、特定專業、法定回避情形下的“指定”分配需要。

8）監管對象。按照業務類型而不是資質類型確定監管對象，根據行為監管理念，將參與勘察、設計、施工、監理的工程總承包單位和全過程工程咨詢機構納入監管范圍，從而減少監管真空、消除監管盲區，實現了建筑業轉型環境下對責任主體的全覆蓋。

9）監督要求。本標準規定了施工準備、施工過程、中間交接、交工驗收階段的監督要求，明確了質量行為檢查要點，規定了質量問題和違法違規行為的處理要求，以及中間交接、交工驗收監督結論確認規則，配套編制了涵蓋建筑、安裝和化工礦山工程各專業的結構性、功能性材料（設備）以及關鍵控制節點的菜單式實體質量事項隨機抽查清單，供評判質量控制狀況時使用。鑒于建設工程質量合格與否的結論只能由建設單位組織建設工程各質量責任主體通過規定的程序進行竣工驗收后才能得出[4]，工程質量監督的監管邏輯是通過隨機抽查發現涉及工程質量的異?，F象并排除合理懷疑，糾正行為失范、防止質量失控而不是濫用國家公信力為監管項目的質量提供增信背書，隨機抽查應盡可能按規定抽取多個重要施工工序的若干連續過程，以評判質量制度與工藝紀律的執行情況，防止以個別“停檢點”的質量狀況以偏概全或者超越監督機構職責進行質量認證。

10）信息管理。監督文書是工程質量監督機構履行職責過程中，以一定形式記錄、保存和依法公開的反映行政檢查以及查處和糾正違法違規行為過程的書面記載，是體現權威性和公信力的具有法律意義或法律效力的公共產品，應滿足法定形式與要求。工程質量監督檔案是在實施工程質量監督過程中形成的，以反映監督活動為主要目的，有保存價值的各種工作記錄、報告、影音資料及其他文件的總稱，是工程質量監督工作的記載。本標準規定了監督文書格式，細化了真實、準確、完整、全程留痕、具有可追溯性的監督記錄要求，規范了工程質量監督報告編制、檔案和信息化管理事項，明確了監督信息公開要求[5]。

4　現實意義與實施展望

化工建設工程質量監督是一項法律性、政策性、專業性和實踐性極強的執法工作，涉及領域廣泛、程序復雜。地方機構改革以后，各省、自治區、直轄市化工工程監管體制不一，分別歸口發改委、經信委（工信廳）、住建廳、市場監管局等多個部門管理[6]，監管要求的不統一和多樣性一度成為行政執法的難題。而標準化作為推進質量共治、形成監管合力的重要途徑與提升質量治理水平的重要工具，能夠反映共同意愿、強調協商一致[7]。本標準的實施，使得監管執法中的部門壁壘迎刃而解。

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，新時代對工程質量監督工作提出了新要求、賦予了新使命。本標準以習近平新時代中國特色社會主義思想和治國理政的新理念、新思想、新戰略為指導，契合化工行業調整經濟結構和轉變發展方式的內在要求，融誠信、技術、效益意識于一體，集質量管理、社會信用、道德責任之大成，堅持創新驅動與標準引領相結合，統籌兼顧行政支撐和公益服務、技術要求和行為規范、有效約束和科學激勵，彰顯了履職的法定性、監管的獨立性、定責的科學性、追責的客觀性、抽查的有序性、驗收的權威性。既有利于被監管對象行為自律規范，又有利于監管主體依法依規監管。不僅為強化化工建設工程質量監督工作提供了基本遵循，而且有助于推動企業和項目建立以施工現場為中心、以質量行為標準化和工程實體質量控制標準化為重點的自我約束、自我完善、持續改進的質量管理機制，推動構建責任主體自治、行業自律、社會監督、政府監管的質量共治格局。本標準必將對全面提升工程質量水平、保障和促進建筑業和化工行業健康穩定持續高質量發展，推進國家工程質量治理體系和治理能力現代化產生積極影響。