海綿城市建設(shè)的“萍鄉(xiāng)答卷”
——萍鄉(xiāng)市海綿城市試點建設(shè)的做法和成效

□ 葉華林

建設(shè)海綿城市，是習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上布置的一道命題作業(yè)。萍鄉(xiāng)市于2015年4月成功獲批全國首批試點城市，試點之初，萍鄉(xiāng)市便把完成好總書記布置的作業(yè)，解決好海綿城市建設(shè)中存在的難題，回應(yīng)好社會對海綿城市建設(shè)的期盼當成己任，進行了大量的探索與實踐，績效考評連續(xù)兩年獲全國第一，交出了一份可復(fù)制、可推廣、可借鑒的“萍鄉(xiāng)答卷”。具體體現(xiàn)為“五個一”：

一、構(gòu)建了一個全域的海綿體系

海綿城市建設(shè)并無經(jīng)驗可尋，不同國家、不同省市各有各的做法。萍鄉(xiāng)市在全國率先發(fā)力，以系統(tǒng)思維推進海綿城市建設(shè)，創(chuàng)新提出了全域管控、系統(tǒng)構(gòu)建、分區(qū)治理的構(gòu)建思路。

（一）全域管控。萍鄉(xiāng)不僅僅把海綿城市建設(shè)局限在32.98平方公里試點范圍內(nèi)，而是擴大到3802平方公里全市域范圍，且全市域范圍內(nèi)的所有開發(fā)建設(shè)項目，都通過規(guī)劃管控等制度予以落實，并逐步建立起了“山、水、林、田、湖、城”空間管制格局，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌空間資源，保護全域生態(tài)本底，構(gòu)建全域尺度海綿體，打破了海綿城市建設(shè)就是鋪設(shè)滲透地磚、管道及蓄水罐的認識誤區(qū)。

（二）系統(tǒng)構(gòu)建。萍鄉(xiāng)市在流域尺度上建設(shè)“上截—中蓄—下排”的排水體系。五豐河上游建設(shè)赤山隧道，截流五豐河水至赤山河，減少五豐河城區(qū)段防洪排澇壓力。五豐河和萍水河中游分別打造玉湖（調(diào)蓄庫容50萬立方米）、萍水湖（調(diào)蓄庫容300萬立方米）兩大景觀水體，調(diào)節(jié)五豐河與萍水河洪峰流量。下游建設(shè)五豐河與鵝湖連通工程、鵝湖排澇閘泵站、五豐河排澇閘泵站，增強城區(qū)排澇能力。“上截—中蓄—下排”排水體系，城市防澇可達30年一遇標準。同時在城區(qū)河道增設(shè)防浪板，改造防洪堤4.36㎞，確保萍水河干流實現(xiàn)50年一遇防洪標準、支流實現(xiàn)20年一遇防洪標準。

（三）分區(qū)治理。基于大排水系統(tǒng)的總體構(gòu)架，按照城市排水分區(qū)、豎向特征、功能特征、問題特征、建設(shè)條件等因素劃分項目片區(qū)。新城區(qū)以目標為導(dǎo)向，利用自然肌理，保護河流、湖泊、塘堰、灘涂等自然蓄滯空間，奠定新城區(qū)海綿城市格局的本底基礎(chǔ)。結(jié)合河湖水系、公園綠地、市政道路總體布局，構(gòu)建城市的大海綿骨架。通過網(wǎng)絡(luò)狀的海綿體系，實現(xiàn)各分區(qū)雨水的層層消納。其他新建小區(qū)、公建等開發(fā)項目通過規(guī)劃管控手段，嚴格按照海綿城市建設(shè)相關(guān)要求逐步推進實施。老城區(qū)以問題為導(dǎo)向，劃分為萬龍灣、螞蝗河、西門、白源河四大內(nèi)澇整治項目片區(qū)，重點解決城市內(nèi)澇積水點和水環(huán)境治理等問題。

二、制定了一套健全的工作標準

按照海綿城市建設(shè)“自然積存、自然滲透、自然凈化”和“恢復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、提高水安全、復(fù)興水文化”的目標和要求，萍鄉(xiāng)市在工作中進行了大膽實踐和補充豐富，創(chuàng)新了一套健全的工作標準。

（一）工作目標上抓實“五個水”。 在試點建設(shè)過程中，把“五水共治”有機融入海綿城市建設(shè)總體要求中。一是水安全方面，重點解決城市內(nèi)澇問題。利用已建成的海綿系統(tǒng)及時調(diào)控，使43個小區(qū)的1.2萬戶、超過4萬名居民免受內(nèi)澇之苦，而且年節(jié)水達到256萬噸。二是水環(huán)境方面，重點解決徑流懸浮物、水系水質(zhì)問題。通過海綿化改造，懸浮物去除率基本達到50%以上，全面消除劣五類水體，主要河湖水質(zhì)達到或接近四類水標準。三是水生態(tài)方面，重點恢復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)。目前，萍水河及各支流、玉湖、萍水湖等水體水生植被數(shù)量與多樣性顯著增多，示范區(qū)年徑流總量控制率從改造前的30%提高到了75%以上。四是水資源方面，主要解決水資源的循環(huán)利用問題。通過海綿建設(shè)，雨水利用率達到8%，雨水廣泛用于市政清潔用水、園林澆灌用水、景觀水體補充。五是水文化方面，重點解決“鄉(xiāng)愁回歸”問題。海綿化改造，萍鄉(xiāng)水清岸綠的生態(tài)景觀正在重現(xiàn)，依水而筑的傳統(tǒng)城市形態(tài)正在延續(xù)。

（二）工作要求上抓實“六個全”。一是全流域管控。從“山、水、林、田、湖、城”等六個維度進行全域管控，充分發(fā)揮自然肌理，保護河流、湖泊、塘堰、灘涂、山體等自然蓄滯空間作用。二是全方位定標。在規(guī)劃、設(shè)計、施工、驗收中進行全方位的標準制定，解決海綿城市建設(shè)項目在試點過程中無規(guī)劃引導(dǎo)、無技術(shù)參數(shù)、建設(shè)后竣工驗收無標準的問題。三是全過程植入。全市所有新建、改建、擴建工程項目都必須按照海綿城市建設(shè)要求進行建設(shè)。四是全域性鋪開。我市在建設(shè)過程中，將原32.98平方公里的示范區(qū)面積擴展到全市地域范圍，非試點區(qū)域縣區(qū)全部按照試點區(qū)域的建設(shè)標準和技術(shù)規(guī)范開展建設(shè)。五是全社會參與。項目建設(shè)由政府主體變?yōu)樯鐣黧w。通過設(shè)立補助資金，把小區(qū)項目下放給社區(qū)和單位，政府只負責(zé)道路、廣場、濕地等大型項目建設(shè)，有力促進了社區(qū)和單位的建設(shè)熱情。六是全鏈條跟進。海綿產(chǎn)業(yè)鏈條從透水磚、透水混凝土等海綿產(chǎn)品生產(chǎn)，向人才培訓(xùn)、規(guī)劃與設(shè)計、雨水生態(tài)收集利用系統(tǒng)構(gòu)件制造、新技術(shù)新材料研發(fā)制造及運營管理維護等全產(chǎn)業(yè)鏈延伸。

（三）工作舉措上抓實“三個變”。一是變“終端治理”為“系統(tǒng)構(gòu)建”。以往在解決城市防洪防澇等各類問題時，普遍采取改善終端排水系統(tǒng)來解決，但效果卻并不明顯。我市在海綿城市建設(shè)過程中，提出了系統(tǒng)解決方案——在全市域、中心城區(qū)、示范區(qū)三個空間尺度上分層構(gòu)建海綿城市體系。二是變“碎片建設(shè)”為“分區(qū)打包”。我市在建設(shè)過程中，將新老城區(qū)159個海綿項目整合成為7個項目片區(qū)，把小區(qū)、道路、廣場、濕地等一個個碎片化項目連成一體，進行系統(tǒng)化建設(shè)。三是變“政府單打”為“市場共贏”。先后引入中國水利水電第八工程局、山東省路橋集團等社會資本推進萬龍灣、螞蝗河、山下等PPP項目包建設(shè)，形成了“品牌效應(yīng)”和“擴散效應(yīng)”，眾多大實力企業(yè)競相逐鹿。

三、建立了一套長效的管理機制

海綿城市建設(shè)是項龐大繁雜的系統(tǒng)工程，如何快速落地、快速推進、長效管理，萍鄉(xiāng)市在頂層設(shè)計、制度體系、運營維護、技術(shù)服務(wù)、監(jiān)測評估等方面積極探索，率先建立和完善了一套長效管理機制。

（一）在頂層設(shè)計上。制定了《海綿城市專項規(guī)劃》等七項規(guī)劃，并納入了全市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃；制定了《規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》《低影響開發(fā)雨水工程圖示》《低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)施工與質(zhì)量驗收導(dǎo)則》等三個標準，并納入了全市控制性詳細規(guī)劃。

（二）在制度體系上。萍鄉(xiāng)市制訂出臺了《海綿城市管理暫行規(guī)程》《海綿項目管理暫行辦法》等行政管理、技術(shù)管理、資金管理制度，從規(guī)劃、立項、土地、建設(shè)等全過程實施監(jiān)管。

（三）在運營維護上。萍鄉(xiāng)市設(shè)立了海綿設(shè)施管理處，為副處級機構(gòu)，制訂了一系列工作規(guī)劃、制度、流程，并安排了專業(yè)人員、專項經(jīng)費，對7個片區(qū)159個海綿工程進行統(tǒng)籌管控。

（四）在技術(shù)服務(wù)與監(jiān)測評估上。實行技術(shù)服務(wù)及監(jiān)測評估一體化，聘請北京清控等專業(yè)院所作為海綿城市技術(shù)服務(wù)（監(jiān)測平臺和技術(shù)咨詢）單位，建設(shè)統(tǒng)一的海綿城市建設(shè)項目指標體系和一體化管理模型平臺。

四、拓展了一個多維的籌資空間

海綿城市建設(shè)是個“燒錢”的事，同時建設(shè)周期非常長，如何破解資金難題、提高建設(shè)效率，萍鄉(xiāng)市通過“三種渠道”籌措資金，為項目建設(shè)搭起了快車道。

（一）對上，積極爭取資金。除中央財政3年12億獎補資金外，還獲取銀行貸款26億；政府建設(shè)基金投入2億元；此外，與國開行和農(nóng)發(fā)行達成了100億元貸款意向，為海綿城市建設(shè)提供資金保障。

（二）對內(nèi)，統(tǒng)籌整合資金。積極統(tǒng)籌發(fā)改、財政、城建、水務(wù)等各條線資金10億元投入海綿城市建設(shè)。對縣區(qū)實施低影響開發(fā)的建設(shè)項目給予補助，有力調(diào)動了全市各級參與海綿城市的熱情。

（三）對外，采取PPP模式。對新城區(qū)海綿體建設(shè)這類有回報的項目，組織有實力的相關(guān)企業(yè)，采用總承包的方式統(tǒng)籌組織實施。其中，老城區(qū)和安源區(qū)4個PPP項目預(yù)算投資18.72億元，吸引社會投資15.35億元。

很多城市誤以為海綿城市建設(shè)必須大拆大建，建設(shè)成本很高，經(jīng)過測算，在同樣目標情景下，萍鄉(xiāng)市采用海綿城市建設(shè)模式的投資總量比傳統(tǒng)建設(shè)模式至少節(jié)省10%以上。

五、探尋了一條創(chuàng)新的發(fā)展新路

城市轉(zhuǎn)型是很多資源枯竭的老工礦城市亟待破解的發(fā)展難題，萍鄉(xiāng)通過海綿城市試點建設(shè)，為資源枯竭型城市創(chuàng)新發(fā)展提供了良好的路徑參考。

（一）城市建設(shè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。規(guī)劃設(shè)計單位已基本掌握海綿城市建設(shè)設(shè)計方法，專業(yè)人才團隊已初步建立，已能提供市內(nèi)外海綿技術(shù)服務(wù)，萍鄉(xiāng)市城市發(fā)展理念、建設(shè)思路、建設(shè)方式發(fā)生了根本性的改變，海綿城市為工礦型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了路徑指引。

（二）海綿產(chǎn)業(yè)升級壯大。我市制定出臺了《海綿產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《鼓勵發(fā)展海綿經(jīng)濟的實施意見》等文件，通過海綿城市建設(shè)，促使傳統(tǒng)的陶瓷、商混、管道等建材企業(yè)成功轉(zhuǎn)型，一批海綿產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)企業(yè)正在發(fā)展壯大，透水磚、透水混凝土、滲排管等海綿材料不僅滿足了本土市場需求，而且遠銷省內(nèi)外，為萍鄉(xiāng)這座資源枯竭型城市提供了一條科學(xué)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展道路。目前，海綿產(chǎn)業(yè)上下游相關(guān)企業(yè)達41家，總產(chǎn)值達20億元。

（三）特色小鎮(zhèn)初具雛形。在全國率先啟動海綿小鎮(zhèn)建設(shè)（安源區(qū)五陂鎮(zhèn)），使“海綿城市”與“特色小鎮(zhèn)”相融合，依托“山水林田城”生態(tài)資源，構(gòu)建一個“產(chǎn)城人文”與美景旅游的復(fù)合載體，為海綿城市創(chuàng)新發(fā)展、特色發(fā)展、持久發(fā)展提供不竭動力。

目前，萍鄉(xiāng)海綿城市試點建設(shè)項目完工85個，完成投資55.25億，投資完成比例87.70%。通過兩年的扎實推進，海綿試點建設(shè)已初顯成效。在城市修補方面，城市排水系統(tǒng)更加完善，老城區(qū)溢流污染得到有效控制，新城區(qū)逐步實現(xiàn)雨污分流。在生態(tài)修復(fù)方面，通過公園、濕地、城市綠道等的海綿化改造，有效緩解了熱島效應(yīng)，改善了空氣質(zhì)量，棲息生物種類增多，人居環(huán)境得到顯著提升。在“五水共治”方面。水生態(tài)進一步得以恢復(fù)、水環(huán)境進一步得以改善、水資源進一步得到涵養(yǎng)、水安全進一步得以提高、水文化正在逐步復(fù)興。今年6月，萍鄉(xiāng)城區(qū)遭遇歷史罕見的持續(xù)強降雨，為常年來6月降雨量均值的2.3倍，但萬龍灣、五豐河等傳統(tǒng)內(nèi)澇區(qū)卻未發(fā)生一次內(nèi)澇，海綿城市建設(shè)成功經(jīng)受住了大雨的檢驗，良好地回應(yīng)了社會的質(zhì)疑。今年7月，新華社組織采寫了“今年主汛期為何這里無內(nèi)澇”的國內(nèi)動態(tài)清樣，并在8月6日《新華每日電訊》頭版刊登報道；7月8日《人民日報》、9月6日《經(jīng)濟日報》分別用近整版篇幅推介了萍鄉(xiāng)經(jīng)驗和做法；9月24日央視《新聞聯(lián)播》又對萍鄉(xiāng)全力打造海綿城市的情況進行了2分鐘的單條報道；10月14日，萍鄉(xiāng)市受國家住建部邀請在全國城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)廳局長培訓(xùn)班上作專題講課。海綿城市建設(shè)的“萍鄉(xiāng)答卷”，正逐步由“試點”走向“示范”。