論環(huán)境生態(tài)損害專門救濟制度的建構

摘要：《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》為加強生態(tài)環(huán)境保護，提供了政策指引，通過深刻領會“習近平新時代中國特色社會主義思想”，堅持公眾參與、充分賠償、保護與發(fā)展相統(tǒng)一的原則，構建權利主體明確、賠償磋商規(guī)范、賠償范圍科學、責任承擔方式靈活多樣的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

關鍵詞：環(huán)境生態(tài)；損害救濟制度；改革方案

現(xiàn)代文明帶來了物質(zhì)財富的極大繁榮，然而隨之而來的卻是一系列始料未及的社會風險，特別是工業(yè)生產(chǎn)引致的生態(tài)環(huán)境污染問題，引發(fā)了全球范圍的關注。作為發(fā)展中國家，我國在工業(yè)水平崛起的同時，對生態(tài)環(huán)境的污染程度也是史無前例的。而目前的立法對生態(tài)環(huán)境保護卻明顯不足：《侵權責任法》僅規(guī)定了環(huán)境污染的人身財產(chǎn)賠償責任，沒有相關生態(tài)損害的賠償規(guī)定；《環(huán)境保護法》和《民事訴訟法》僅從程序角度規(guī)定了公益訴訟制度，尚未涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償問題。《海洋環(huán)境保護法》以及《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》僅規(guī)定了政府有權對海洋大型生態(tài)環(huán)境侵害提出賠償，并未涉及其他生態(tài)環(huán)境損害問題。可見我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度尚不能與新時代背景下生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀相契合，不能夠滿足當下人民對生態(tài)環(huán)境治理的要求。構建新時代生態(tài)環(huán)境損害賠償制度亟待在新思想的引領下，實現(xiàn)適合我國國情、具有中國社會主義特色的制度創(chuàng)新。

一、權利主體明確化

《改革方案》中的一大亮點就是確認了省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府）作為“損害賠償權利人”的身份。然而上述政府部門作為權利主體的理論基礎卻尚待明確。根據(jù)傳統(tǒng)的侵權責任理論，有權提出損害賠償?shù)臋嗬藨獮樨敭a(chǎn)或其他法益受到侵害的主體，包括財產(chǎn)所有權人，以及享有非財產(chǎn)利益的人。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)睦碚摶A根源于侵權損害賠償，因此我們認為《改革方案》提出的政府為生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人，其權利人的性質(zhì)應為生態(tài)資源環(huán)境所有人的代表人，即享有環(huán)境權的公民的代表人。

二、賠償磋商規(guī)范化

環(huán)境損害賠償磋商，最初由2015 年12 月印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》予以規(guī)定。而《改革方案》進一步明確了這一制度。訴前磋商是頗具中國社會主義特色的訴前制度，是指由當事人自行達成，或通過第三人調(diào)解達協(xié)議的一種糾紛解決制度。該制度與我國特有的人民調(diào)解制度一脈相承，并經(jīng)地方法院實踐總結(jié)，逐步為《民事訴訟法》等法律規(guī)范所吸納和確認。當前，針對環(huán)境損害賠償?shù)拇枭虅倓傉归_，還處在制度的調(diào)適階段。我們認為在這個過程中應結(jié)合“新時代”的要求，堅持平等自愿的基本原則。生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭讨黧w為行政機關和損害賠償義務人。如上所述，這種訴前磋商的本質(zhì)是訴辯雙方進行協(xié)商的過程，即磋商雙方的法律地位是平等的，意思表示是自由的，這是磋商具有法律效力的前提條件。然而對于生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的磋商來說，其特殊性在于磋商的一方是行政機關，對生態(tài)環(huán)境負有管理職責。因此，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是平等協(xié)商還是基于行政管理權的協(xié)商，目前學界多有爭論②。我們認為，當事人一方的特殊身份不足以成為改變協(xié)商性質(zhì)的理由，協(xié)商的主體原則仍然應當是自由自愿的，這也是磋商完成后法院予以司法確認的重要條件。如果行政權力主導磋商結(jié)果，勢必會影響賠償義務人的訴前磋商意愿。

三、賠償范圍科學化

《改革方案》提出“生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括清除污染費用、生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用”，為后續(xù)立法奠定了良好基礎。盡管如此，我們認為在實踐中賠償范圍還應細化，賠償費用計算等規(guī)則還應進一步科學化具體化。

首先，由于生態(tài)環(huán)境的損害是一個動態(tài)的過程，其損害結(jié)果可能在損害行為發(fā)生后很長時間才能夠逐漸凸顯出來。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償還應包括對后續(xù)生態(tài)破壞的賠償。其次，在環(huán)境污染事故發(fā)生后，有時還可能存在污染控制、應急監(jiān)測以及人員轉(zhuǎn)移安置等應急處置行動，而上述應急處置中發(fā)生的費用也應納入損害賠償?shù)姆秶邸Ｗ詈螅陡母锓桨浮分刑峒碍h(huán)境健康損害賠償問題，但沒有進行具體指引。在這方面美國、日本等其他國家在賠償范圍、計算方法等雖然存在成熟的立法可資借鑒④，但仍存在因果關系證明等普遍難題，有必要根據(jù)我國國情進行有中國特色制度創(chuàng)新。另外，雖然《改革方案》中倡導地方立法實踐，但基于我國目前各地區(qū)發(fā)展不充分不平衡的現(xiàn)實情況，還應注重國家層面同統(tǒng)一立法，各地方立法不宜存在過大差異。

四、結(jié)論

“新時代”是對我們所處歷史階段的重要科學論斷，習近平新時代中國特色社會主義思想為我國的環(huán)境法治建設提供了深刻指引和廣闊的空間，但同時也提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。我們在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論與實踐過程中，只有做到緊緊圍繞和時刻遵循，立足于解決新的主要矛盾，立足于有中國特色社會主義的制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新，才能保證制度設計的方向性與可操作性。

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作者簡介：丁亮（1980-），女，長春市人，博士在讀，講師，研究方向：環(huán)境法學，社會法學。

基金項目：黑龍江省哲學社會科學研究規(guī)劃項目資助，項目批準號：（17FXE277）

基金項目：中央高校基本科研業(yè)務費專項資金項目，項目批準號：（2572017CC10）