我國煤炭資源整合問題及政策建議

王紹臣

（山東省煤田地質局，山東 泰安 271000）

所謂煤炭資源整合主要指的是國家頒布一系列政策和文件，通過兼并重組、整頓、引導、監督等形式，以現有的合法煤礦作為基礎，合并兩座以上的煤礦或者統一規劃已關閉煤礦的資源以及其他零星邊角空白資源，以全面提高礦井的技術、生產、安全保障等能力。近年來，煤炭行業資源整合風起云涌，在整合過程中也暴露出了很多問題，研究這些煤炭資源整合問題并提出政策建議具有重要意義。

1 我國煤炭資源整合的必要性

當前，我國煤炭企業主要可以分為國有大型煤礦企業和地方煤礦企業兩類。前者在技術、資金、管理以及人才方面均占有優勢，但是由于經營時間較長，以至于可供開采的煤炭資源有限，而地方煤礦的情況正好與國有大型煤礦企業相反。所以，將兩者進行整合，能夠實現優勢互補，實現雙贏。整合煤炭資源應該圍繞產權改革，將項目建設作為重點，將資本運營作為手段，結合煤炭企業的優勢，實現產業鏈條的延伸，積極打造出礦石—礦粉—冶煉—鑄造、煤—電—粉煤灰—水泥、煤氣層—陶瓷—建筑安裝—房地產開發這三條產業鏈，全面提升煤炭企業的市場競爭力，因此對我國煤炭資源進行整合勢在必行[1]。

2 我國煤炭資源整合主要問題

2.1 缺乏對煤炭資源整合政策的清楚認識

煤炭資源整合是優化煤炭資源、淘汰落后產能、提高煤炭產業集中度的重要手段，實現煤炭資源的整合必須遵循“以大并小、以優并差”的原則。但是就現實情況而言，還有很多縣（區）政府部門在制定煤炭資源整合方案時，硬性的將一些優質的小礦井作為整合對象，這種強制性做法，不僅影響了政府部門在群眾心目中的公信度，還阻礙了煤炭資源整合的有序開展。

2.2 整合審批所需時間長，辦理流程繁瑣

由于煤炭資源的特殊性，整合難度較大，建設過程緩慢，從而導致審批的流程繁瑣，耗時較長。另外，煤炭生產企業涉及的許可證照多，證件的適用周期較短，審批程序多，常常出現一個證件剛好辦下來卻又要重新辦理另外的證件，影響了煤炭資源整合進程。

2.3 地方利益問題未得到妥善解決

企業兼并重組的小煤礦企業往往跟當地的縣鄉村有著密切的關系，遺留下來的村民安置、土地處置以及社會責任等重大問題均需要由新企業承擔，而絕大部分的新企業屬于國有控股企業，被整合成規模的礦井后，其機械程度極大提高，用工數量驟減，村民就業困難。另外煤炭資源整合還常常跟村級利益補償相關，但是因為缺乏明文規定，無法簽訂勞動合同協議，以至于鄉鎮、村委等無法及時得到補償，引發群眾不滿[2]。

2.4 農民失業問題未得到解決

由于地方性煤礦企業的勞動力主要為當地的農民，因此一旦這些小煤礦企業被整合后，會導致大量的農民不得不務農，從而增加了“三農”問題，影響社會的穩定和發展。

2.5 遺留的環保問題未得到解決

由于被關閉小煤礦企業的水文地質條件、煤炭儲存情況以及巷道走向資料不詳細，導致今后的環境處理措施缺乏科學依據，例如：采空區可能聚積大量的瓦斯和窿水，從而存在很多安全隱患，另外采空帶來的地表塌陷、水利設施和房屋裂紋等均可能給當地帶來較大的損失。

2.6 小煤礦企業退出機制有待完善

關閉淘汰煤礦和煤礦資源整合是一項系統性、復雜性工程，假如相應的配套措施和補償政策不到位，可能會對煤礦投資者、政府部門、工人以及礦區所在的農村及農民的利益造成影響。

3 解決我國煤炭資源整合問題的政策建議

3.1 進一步完善煤炭資源整合相關的政策

政府部門應積極制定并出臺相應的法律法規和政策，主要用于支撐大型煤炭企業對中小煤炭企業的整合，在該政策中，要明確指出煤炭資源整合涵蓋的區域、產權關系的變更情況以及有償使用制度；應完善中小煤礦企業退出機制，鼓勵并引導中小煤礦企業積極參與到煤炭資源的整合中。通過政策的出臺對煤炭資源整合后的相關問題進行指導，保證煤炭資源整合的順利開展。

3.2 進一步簡化煤炭資源整合審批程序

要實現煤炭資源整合程序的簡化，全面提高工作效率，政府部門應該對與煤炭資源整合相關的礦井建設、資源價款、用地指標、采礦權出讓等制定統一規范，簡化現有的礦井審批程序，縮短審批時間。國土資源部門要承擔起礦井下實測的工作，認真核實煤炭儲量，按照相關的標準征收采礦權價款，組織并協同其他部門制定煤炭資源整合實施方案，做好審批采礦權的變更登記工作。作為煤炭行業的管理部門，則需要承擔起審批整合后礦井的設計、核定企業生產能力的職責。作為工商管理部門則應做好審核采礦權人變更的煤炭企業的股份構成情況，核對企業名稱，做好工商登記。作為財政部門則需要承擔起采礦權價款的入庫和分成工作，并且協同省國土資源部門對采礦權價款轉增國家資本金進行審核報批。作為國資監管部門則主要承擔起監管煤炭資源形成的國有股或者資本金，以防國有資產收益流失的職責；作為行政監察機關則需要全程監測煤炭資源整合和有償使用具體情況，一旦發現違規違紀情況，要立即處置。

3.3 建立利益調解的法律政策機制

要根據煤炭的區位、資源以及規模的差異分別看待，分類管理，采取不同的改制方案，以此最大程度保證煤炭資源所有權人、國家、參與整合的國有大型煤炭企業、集體以及所在地區的群眾的合法權益。在整合煤炭資源時，小煤礦必須淘汰，而剩余的煤炭資源采礦權價款則應該全部返還。情況允許的條件下，要盡可能保證整合前的利益格局維持不變[3]。

3.4 幫扶關閉破產煤礦企業職工再就業

由于煤炭資源的整合跟無數煤炭職工的就業息息相關，政府部門應通過財政手段，幫扶關閉破產煤礦企業職工再就業；通過制定優惠政策，積極鼓勵關閉破產煤礦企業職工采取集資回購的途徑購買本煤炭企業的清算資產，然后再開發資產；還可以制定異地安置政策，來解決遠離城鎮的職工的再就業問題。

3.5 建立生態補償機制，加強環境治理

在環境治理方面要遵循“誰開發誰保護，誰污染誰治理”的原則。一方面要實現生態保護和防治污染雙管齊下，進一步修訂和完善現有礦區環境保護和綜合治理規劃，并且要抓好關閉、整合礦井所在地區的生態恢復和重建工作。另一方面要建立起生態補償機制，可以在國家財政轉移支付項目中新增生態補償項目，并建立起相應的財政轉移支付支付機制，主要用于生態環境的保護和建設。

3.6 建立合理退出機制

在評估被兼并煤礦的資產以及論證其資源后，還應該按照既定的方式補償被兼并的煤礦企業，確保各項款項數額足夠，到位及時，保證補償價款足額、按時發放。作為政府部門，還應該監督并催促拖欠補償資金的企業迅速兌現，針對拒不足額支付的企業，政府應該對其進行嚴格處罰，以充分保證被兼并煤礦企業的合法權益。考慮到退出的煤礦企業的經營者中擁有高額的資金，假如投資不當，稍有不慎便可能給自己帶來損失，對此政府部門應該對其的資金流向進行合理引導，并適當地在其轉產經營時涉及到的稅費、用地以及手續審批等方面給予方便和優惠，確保其轉產工作順利完成[4]。

4 結語

綜上所述，煤炭資源作為我國一類特殊的資源，其容易引發各類資源耗竭、安全事故等資源型經濟問題，煤炭資源整合勢在必行，要實現煤炭資源的整合，需要相關部門站在政策的角度上給予一定的引導和扶持。煤炭資源整合作為一項系統性和復雜性工作，在整合過程中常常會涉及很多問題，因此還需要制定很多相應的配套性和輔助性政策，從而保證煤炭資源整合工作的順利開展。