淮安市水利投資效益調查分析

陸麗莉

淮安市水利投資效益調查分析

陸麗莉

一、淮安水利概況

江蘇省淮安市地處淮河流域下游，東瀕黃海，總面積10072平方公里，耕地面積602萬畝，總人口533萬。境內湖泊眾多、河網密布，主要湖泊有洪澤湖、高郵湖、寶應湖、白馬湖等，有淮河、淮河入江水道、淮河入海水道、蘇北灌溉總渠、廢黃河、淮沭河、京杭大運河等7條行洪河道，河道總長485公里，防洪堤防長約900公里。流域性河道防洪壓力大，周邊洼地因洪致澇嚴重。

經過多年的水利建設，淮安市防洪保安和水資源調配能力得到顯著提高。但由于水利基礎設施薄弱，存在問題較多，水利工程建設任務仍然很重。地方財政投入不足，資金難以保證，工程建設難度很大。當前仍主要依靠省和國家資金建設和發展水利。

二、2005～2007年投資效益初步評價

1.工程建設進度

本次調研2005～2007年項目共計41項，總投資50781萬元，下達計劃投資40901萬元，至2007年12月底，完成投資24901萬元，完成投資占總投資49%，占下達計劃投資61%。扣除2007年災后重建及2007年鮑集圩安全建設未開工項目，共計31項，總投資30057萬元，下達計劃投資29292萬元，完成投資占總投資83%，占下達計劃投資85%。

制約工程實施進度的主要是征用土地、房屋拆遷及配套資金等因素。由于征用土地手續繁瑣，加之水利上征用土地、房屋拆遷標準偏低，實施難度很大，致使部分工程不能如期開工，無法及時發揮效益。

2.工程驗收和運行管理

工程完成后，淮安水利管理部門及時組織投入使用驗收，及時移交運行管理單位，不留管理盲區。工程管理則按照受益范圍不同，分為市管、縣管、鄉管、村管4級，運行調度流域性工程服從省市防指統一調度，區域性工程視水情、工情由管理部門決定。各級工程管理部門都制定了相關的管理規章制度，由專人負責，市、縣、鄉的維修養護經費都納入財政預算，汛前各部門均進行相關檢查，保證汛期能發揮效益。村管工程主要是小型泵站、涵閘，維修養護經費由群眾自籌解決。鮑集圩安全撤退道路由盱眙縣公路部門負責維修養護。洪澤湖大堤防汛道路工程由洪澤縣公路部門負責維修養護。配套工程的匹配方面，例如個別泵站和涵閘引水河道淤塞、疏浚滯后，影響效益發揮。非工程措施方面仍存在不足，例如白馬湖、寶應湖、高郵湖、里下河區域目前仍沒有全省統一的水利管理機構，上下游水情、工情的調度不協調，圍墾、侵占湖面現象得不到及時制止，不利于水利工程長期、有效管理。

3.工程效益分析

（1）淮河治理工程：淮安市白馬湖、寶應湖洼地治理2006年度工程總投資2198萬元，下達計劃投資1765萬元，至2007年底完成2078萬元，總裝機1913千瓦，流量32.39立方米每秒，改善排澇面積157.26平方公里。至2007年底工程已收效但未達預期，主要原因是樓墩閘涉及交通矛盾未開工，矛盾協調后，樓墩閘工程于2009年3月開工，當年5月底前完成并發揮效益；淮安市白馬湖、寶應湖洼地治理2007年度工程至2007年底尚未收效，主要原因是施工設計延緩，為跨年度工程，僅開工部分工程，全部工程至2008年汛前完成并發揮預期效益；鮑集圩行洪區安全建設2004年度、2005年度工程效益已達預期；鮑集圩行洪區安全建設2006年度工程至2007年底已收效但未達預期，主要原因是施工進度延緩，僅剩唐劉路4.5公里路面尚未完成，全部工程于2008年汛前全部完成；鮑集圩行洪區安全建設2007年度工程至2007年底尚未收效，主要原因是前期工作推遲，初步設計批復較遲，工程于2009年7月開工，2010年6月底前全部完成并發揮預期效益；淮安市2003年災后重建移民安置保莊圩完善及配套工程總投資903萬元，改善排澇面積5.58平方公里，新增灌溉面積0.48平方公里，至2008年汛前已收效但未達預期，主要原因是土地征用矛盾；盱眙縣小灘保莊圩一條4公里的生產道路未能開工實施，矛盾協調后，工程于2009年7月開工，2010年6月底前完成，由于配套資金未能及時到位，小灘保莊圩工程至今沒有全部完成；金湖縣太平排澇站機電工程于2007年底尚未收效，主要原因是無錫水泵廠生產廠房搬遷，水泵生產延遲且為跨年度工程，截至2008年汛前工程已完成，完成裝機1960千瓦，流量20立方米每秒，改善排澇面積16.6平方公里；洪澤縣洪澤湖大堤防汛道路工程于2007年底已收效但未達預期，主要原因是冬季瀝青路面無法實施，施工延遲，工程于2008年汛前已完成；淮河流域2007年災后重建渠北排澇影響楊廟臨時機口增容工程、淮安市入海水道水毀修復工程、盱眙縣盱城鎮老船塘段堤防除險加固工程于2007年底尚未收效，主要原因是批復較遲，不具備開工條件，截至2008年汛前，楊廟臨時機口增容泵站主體工程已基本完成，共計完成裝機2732千瓦，流量28立方米每秒，改善排澇面積40平方公里；入海水道水毀修復工程恢復農田14.4平方公里；盱眙縣盱城鎮老船塘段堤防除險加固工程由于拆遷矛盾，工程到目前為止仍有200米沒有完成。

（2）城市防洪工程：近3年完成總投資10567萬元，改善排澇面積22平方公里。

（3）地方基建工程：白馬湖圩堤加固及排澇設施改造工程提高防洪標準面積3.23平方公里，改善排澇面積1.1平方公里。工程于2007年底已收效但未達預期，主要原因是配套資金未能及時到位，還有4座泵站改造未完成，至2008年汛前，剩余4座泵所在鄉鎮對泵站進行了簡易改造，共計完成裝機55千瓦，流量1.0立方米每秒，改善排澇面積6.87平方公里；廢黃河整治工程提高防洪標準面積5平方公里，工程效益已達預期；漣東總干渠城區段整治二期工程新增灌溉面積7.2萬畝，提高防洪標準面積7.45平方公里，工程效益已達預期；洪澤縣洪新河整治工程改善排澇面積0.4平方公里，改善排澇面積0.8平方公里；漣東總干渠城區段整治三期工程、盱眙縣堅強排灌站及穿堤涵洞拆建工程、清浦區柴米西站拆建工程至2007年底尚未收效，截至2008年汛前主體工程已完成，漣東總干渠城區段整治三期工程新增灌溉面積6.0萬畝；盱眙縣堅強排灌站及穿堤涵洞拆建工程完成裝機390千瓦，流量3.6立方米每秒，改善排澇面積7.1平方公里；清浦區柴米西站拆建工程完成裝機254千瓦，流量3.95立方米每秒，改善排澇面積1.1平方公里；盱眙縣團結河河洪東閘等3座穿堤建筑物拆建工程于2007年底尚未收效，主要原因是團結河水位較高，開工推遲，2008年汛前工程基本完成，改善排澇面積6.63平方公里；淮陰區劉老莊鄉泵站改造工程新增灌溉面積521畝，至2007年底工程已收效但未達預期，共計新增灌溉面積965畝；金湖縣利農河整治工程改善排澇面積34.27平方公里。工程于2008年汛前完成，改善排澇面積154.12平方公里。

（4）區域治理工程：文渠河上段整治工程改善排澇面積4.08平方公里，工程于2007年底已收效但未達預期，主要原因是外排泵站尚有少量尾工，至2008年汛前已全部完成，完成裝機300千瓦，流量4立方米每秒，改善排澇面積5.08平方公里，河道疏浚4.05公里，新改建護岸3.69公里。

（5）里下河等地區災后重建工程：淮安市頭溪河下段整治工程、淮河“三灘”排澇泵站拆建工程、淮安市洪澤湖周邊洼地治理應急工程、盱眙縣黃崗引河加固工程、白馬湖地區花河排澇泵站工程、淮安市白馬湖寶應湖地區洼地治理工程于2007年底尚未收效，主要原因是開工較遲，為跨年度工程。2008年汛前共計完成流量51.33立方米每秒，改善排澇面積105.09平方公里。其中淮安市頭溪河下段整治工程完成流量9.39立方米每秒，改善排澇面積20.40平方公里；淮河“三灘”排澇泵站拆建工程完成流量13.4立方米每秒，改善排澇面積22.45平方公里；淮安市洪澤湖周邊洼地治理應急工程完成流量4.82立方米每秒，改善排澇面積10.68平方公里；盱眙縣黃崗引河加固工程完成流量3.87立方米每秒，改善排澇面積8.41平方公里；淮安市白馬湖寶應湖地區洼地治理工程完成流量19.85立方米每秒，改善排澇面積43.15平方公里。白馬湖地區花河排澇泵站工程于2008年3月開工，2009年10月完成。

（6）病險水庫除險加固工程：批復的10座小型水庫工程提高防洪標準面積35.05平方公里，灌溉保證率從50%提高到75%，工程效益已達預期。

淮安市2005～2007年實施的工程截至2008年6月底共計完成投資35969萬元，流量179.44立方米每秒，總裝機9298千瓦，改善排澇面積616.47平方公里，新增灌溉面積89.17平方公里。

4.存在問題

多年來，淮安市水利工程均是根據當時的水情、工情迫切需要上報的項目，其規模標準恰當，也無投資與效益對比不理想的項目。但由于種種原因，仍有少量工程至今沒有發揮全部效益。例如2003年災后重建鮑集圩移民安置小灘保莊圩工程及盱眙縣盱城鎮老船塘段堤防除險加固工程，其原因一是配套資金不到位，無法滿足地方群眾要求；二是地方政府對矛盾的協調力度不大，施工困難；三是征用土地及拆遷標準低，制約工程進度。

結余較多的項目主要是鮑集圩安全建設2004年、2005年兩個項目，省級以上補助資金為80%。結余的主要原因一是通過招投標結余了部分資金；二是壓縮其他費用支出，例如勘測設計費、建設單位管理費等；三是部分道路基礎局部設計變更；四是部分拆遷賠償費用抵扣地方配套。

三、建議

（1）根據《江蘇省水利重點工程區域治理及地方基建項目競爭立項辦法（試行）》，淮安市今后爭取項目將很難。地方基建工程都是一縣范圍內受益工程，并且補助較少，其上報條件與市前一年配套資金到位情況掛鉤不妥，建議與本縣已安排的地方基建工程和區域治理工程完成情況掛鉤，上幾年度沒有完成的或完成不理想的，該縣將不再安排地方基建工程。

（2）流域性水毀項目修復，如入海水道水毀修復、分淮入沂水毀修復項目經費，地方不應該承擔資金配套任務，建議由省級以上財政承擔。

（3）項目評審和績效評價建議每市選取一個具有代表性的工程進行試點，總結經驗，然后推廣。

（4）水利配套資金政策已經很明確，特別是省管縣財政體制改革以后，帶來了新的配套資金矛盾，有些重點工程又集中在少數幾個縣，配套壓力更大，難以足額配套到位。建議省政府與市政府簽訂的責任狀中要明確，省相關部門成立督查組，督查各市水利配套資金到位情況，便于水利部門向市政府爭取資金。

（5）水利工程建設大都集中在河道或其兩側，由于沒有確權劃界，征遷矛盾大，賠償金額多，制約工程建設和河道疏浚，建議省廳推進中小河道確權劃界，以利水利工程實施

江蘇省淮安市水利局223000）