公務員職務與職級并行制度解析

賈洪波

(北京航空航天大學 公共管理學院,北京 100191)

基層公務員長期面臨著職務晉升難、工資水平低的困境。雖然國家從1993年的工資制度改革開始就提升級別工資的權重以增加基層公務員的工資待遇,2006年又再次提升級別工資在工資中的比重來增加基層公務員的工資,但都收效甚微。為了進一步解決上述問題,黨的十七屆四中全會提出要“建立健全干部職務與級別并行制度,實行干部職級與待遇掛鉤”,黨的十八屆三中全會再次提出“建立公務員的職務與職級并行,職級與待遇掛鉤制度”。在此背景下,2014年,吉林、甘肅、江西等省及廣西壯族自治區各選一個縣進行為期一年的縣以下公務員職務與職級并行制度試點。2015年,國家頒布《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》,正式在縣以下建立職務與職級并行制度。2016年,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議授權國務院在天津、山東、湖北、四川等地的省(市)級別機關和選擇的地(區)級機關以及教育部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國務院臺灣事務辦公室、國家統計局本級機關(不包括直屬機構)開展為期兩年的公務員職務與職級并行制度試點。

學術界的研究目前主要聚焦于對職務與職級并行制度在各地實施效果的評估[1-6],而對于職務與職級并行制度本身考察相對較少。比如,對于什么是職務與職級并行制度、我國實施職務與職級并行制度的淵源是什么、這種制度在制度安排上有什么優勢和挑戰還有待進一步厘清等。這些問題既是學術界關心的,又是政策制定者以及公務員自身高度關注的。對這些問題的回答關乎到試點該制度是否能夠真正解決公務員特別是基層公務員晉升難及工資水平低等問題。因此,本文假定人們在熟悉公務員職務與職級并行制度內容的基礎上(即不關注該制度的政策條文本身),首先從界定職務與職級并行制度的概念入手,通過梳理職務與職級并行制度變遷和實施原因剖析我國實施該制度的淵源,進而在分析職務與職級并行制度安排優勢和挑戰的基礎上,提出完善該制度的對策建議。

一、概念界定

公務員職務與職級并行制度的概念需要從分析職位、職務與職級這三者的含義開始。職位是指機關或團體中執行一定職務的位置,我國的職位劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。職務是指職位規定應該承擔的工作,是重要性相類似或者相等的一組職位。我國職務序列分為領導職務和非領導職務。職級具有多重含義:第一種含義是指職務層次。2006年頒布的《公務員職務與級別管理規定》規定領導職務層次由高至低依次分為國家級正職、國家級副職……鄉科級正職、鄉科級副職共10個層次。綜合管理類非領導職務由高至低依次分為巡視員、副巡視員……科員、辦事員共8個層次。第二種含義是指工資級別。目前不同的公務員職務對應一定的工資級別,共有二十七級。比如,國家級正職對應的工資級別是一級,廳局級正職對應的工資級別是八級至十三級,辦事員對應的工資級別是十九級至二十七級。第三種含義是從干部人事管理的角度看,職級是與職務平行的職業發展通道。這類似于某些組織中實施的職銜制度。職級由一個等級系列組成,公務員隨著職業能力的提高和資歷的增加,由較低的職級晉升到較高的職級[5]。無論是職務層次還是工資級別,在理論邏輯上都不應和職務并行。因此,現行試點的公務員職務與職級并行制度應該被定義為:在國家主導下,依據相關法律法規,把職務和職級平行地分別作為公務員兩種不同職業發展路徑的公務員管理制度。

二、制度變遷

公務員職務與職級并行制度是由公務員工資制度演變而來的。因此,考察公務員職務與職級并行制度變遷過程就需要從考察公務員工資制度變遷過程開始。建國后我國公務員工資制度變遷大體經歷了1952年供給工資制度、1956年等級工資制度、1985年結構工資制度、1993年職級工資制度、2006年職務與級別相結合的工資制度這五次改革。以這五次工資制度變遷為基礎,公務員職務與職級并行制度的變遷過程大體可以分為四個階段。

第一階段:以級別工資為主導(1952-1984)。這個階段又可以細分為兩個分階段。一個分階段是職務等級工資制度時期,具體時間段是1952-1965年。在這段時期,雖然會考慮職務在工資水平確定中的作用,但是級別在工資水平確定中起著決定作用。比如,在1952年供給工資制度下,公務員伙食按職務分為大、中、小灶,黨政機關工作人員自上而下分為29級,工資隨級別而定,不同級別工資對應著不同的工資分[7]。1956年等級工資制具有一職數級、上下交叉、相同職務因機構層次不同對應的級別不同、實行11類區工資標準的特點。雖然直接依據工資級別來確定基本工資,但是工資級別又是依據職務來確定的,因此1956年工資制度設計實質上屬于職務等級工資制度。另一個分階段是單純的等級工資制,具體時間段是1966-1984年。1956年工資制度改革后實施的職務等級工資制度在“文化大革命”爆發后發生了實質性變化。“文化大革命”爆發后,公務員職務晉升后不再調整工資級別,工資保留原來的級別不變。即使“文化大革命”結束后開始調整工資,國家也沒有采取讓每個人的職務與級別對應起來的辦法,而僅僅是在調整工資的文件中要求調資時適當考慮職務的因素。由此,1956年工資制度改革后運行十年之久的職務等級工資制度蛻變為單純的等級工資制度。

第二階段:以職務工資為主導(1985-1992)。改革開放后國家為了貫徹按勞分配的原則對簡單的等級工資制度進行了改革。1985年實行以職務工資為主要內容的結構工資制,職務工資占工資收入總額的55%左右。因為1966-1984年間實施的簡單等級工資制不考慮職務工資,因此人們感覺這段時期以職務工資為主導的結構工資制改革的跨度較大。

第三階段:職務工資與級別工資相結合(1993-2013)。為了避免1956年工資制度運行后期簡單的等級工資制度的弊端以及1985年以職務工資為主要內容的結構工資制度的弊端,1993年國家實施了職級工資制度。這次職級工資制度改革概括地說就是在基本工資制度中實施了職務與級別相結合的制度,通過晉升職務工資檔次、晉升職務工資、級別工資和增加工齡工資以及定期調整工資標準多種方式來建立工資的正常增長機制。其中,基本工資約占工資總額的40%-70%,津補貼占25%-55%左右,獎金占5%左右,職務工資和級別工資是職級工資構成的主體,職務工資約占基本工資的40%左右,級別工資約占基本工資的35%左右。1993年職級工資制度下的職務工資和級別工資均是由職務決定的,實質上也屬于職務等級工資制度,只不過在職務工資確定方面更多地借鑒了1985年職務工資的做法,在級別工資確定方面更多地借鑒了1952-1965年間運行的職務等級工資制的做法。1993年工資制度實施后并沒有從根本上改變基層公務員職務低、工資低的現象。為了解決這一問題,2006年實施職務與級別相結合的工資制度,進一步加大了級別工資的因素以提升基層公務員的工資待遇。但2006年的工資制度與1993年的工資制度一樣,在性質上均屬于職務等級工資制。

第四階段:職務與職級并行制度試點(2014-現在)。由于2006年職務與級別相結合的工資制度實質上是一種職務等級工資制度,職務對職務工資和級別工資起著最終的主導決定作用,同時由于2006年工資制度改革后基本工資所占比重持續走低進一步降低了級別工資的相對比重,因而級別工資在改善基層公務員待遇中的作用并沒有顯現出來,這影響到了基層公務員隊伍的穩定性和行政效能。為了進一步解決上述問題,黨的十七屆四中全會、十八屆三中全會均提出建立公務員的職務與職級并行制度。如前文所述,2014年在縣級以下公務員中試點的基礎上,2015年已由國家頒布文件《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》,正式在縣級以下建立職務與職級并行制度。2016年,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議授權國務院在天津、山東、湖北、四川等地的省(市)級別機關和選擇的地(區)級機關以及教育部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國務院臺灣事務辦公室、國家統計局本級機關(不包括直屬機構)開展為期兩年的公務員職務與職級并行制度試點。

三、實施原因

首先,公務員工資中體現職務與級別之間的關系是薪酬結構設計的客觀要求,符合國際慣例。一個組織內部雇員的薪酬以及一段時間后的薪酬增長率既取決于職位的屬性,也取決于職位的等級及以后的晉升概率。公務員工資結構的確定也要體現薪酬結構的基本特點,以工作責任和貢獻大小為主來確定工資,同時適當考慮公務員的年齡、學歷、工齡、職齡、工作經驗等。其中,工作責任和貢獻大小通過公務員職務來體現,年齡、學歷、工齡、職齡、工作經驗等通過公務員級別來體現。從國際范圍來看,以職務為主同時兼顧級別來確定公務員工資是國際通行做法。

其次,我國有重視理順公務員工資中體現職務與級別關系的歷史傳承。我國有重視公務員職務的傳統。從古到今,職務高低從來都是評判公務員職業生涯發展和自我實現的最重要指標,職務工資是公務員工資的重要組成部分。我國也有重視公務員級別的歷史傳統,體現在公務員工資結構中就是我國曾經實施過工齡工資,讓工齡長的公務員領取更多的工齡工資。后來雖然用級別工資替代了工齡工資,但是工齡依然是級別工資中的一個重要組成部分,同時還考慮了學歷、年齡、職齡、工作經驗等。毫不夸張地說,建國以來我國歷次公務員工資制度改革主要是圍繞如何更好地權衡職務與級別而展開的。目前試點的公務員職務與職級并行制度是對如何更好地理順職務與級別關系的一次最新嘗試。

第三,我國有重視理順公務員工資中體現職務與級別關系的現實需要。我國在五級政府的框架內對公務員職務進行統一設置,從而使非基層公務員職務晉升相對容易,而基層公務員職務晉升相對困難,這掣肘了基層公務員的職業發展。同時,現行公務員工資制度中職務工資所占比重過大,級別工資權重過小,再加上基本工資在工資中所占比重偏低,從而導致級別工資在工資總額中的份額微不足道,級別工資的激勵作用大大降低。因此,通過晉升職務來提高工資成為基層公務員增加工資的一條主要渠道,而基層公務員職務晉升通道又相對過窄,導致基層公務員在退休時依然是低職務、低工資的現象非常突出。因此,目前試點的職務與職級并行制度企圖矯正基層公務員職業發展過度依賴職務的現實狀況,通過對基層公務員開辟與職務并行的職級這條通道來解決其職業發展問題,以推動實現基層公務員職務與職級雙向晉升軌跡。如果把職級作為與職務并行的一種職業發展通道,那么職級的晉升不僅要在工資增長中有所體現,同時要不限于僅僅在工資增長中有所體現。從這種意義上講,與職務并行的職級制度已經超越了簡單的工資制度范疇。

四、優勢與挑戰

首先,優勢方面。公務員職務與職級并行制度在制度設計方面有其自身的優勢。具體包括:一是拓寬公務員的職業發展空間。由于職務數量有限,大多數基層公務員職務晉升的機會較小,職業發展和自我實現是激勵員工的重要手段。實施職務與職級并行制度后,大多數公務員在晉升職務無望的情況下走獨立的職級發展道路,同樣可以實現其職業生涯規劃,這有利于調動公務員的工作積極性。二是遏制官本位現象。由于目前公務員主要通過晉升職務來提升工資和實現職業發展,除此之外沒有其他職業發展通道,因此現實中公務員隊伍中出現了重職務、輕服務的現象,出現了形式多樣、屢禁不止的跑官、買官等尋租現象。如果職務與職級并行制度能夠良性運作,在職務之外開辟職級作為公務員的另外一條職業晉升通道,那么客觀上有助于緩解官本位現象,從而有助于遏制公務員職務晉升中的腐敗現象。三是提升基層公務員的工資水平。在職務與級別相結合的工資制度下,基層公務員的工資水平低下狀況沒有得到明顯改善,這嚴重影響了基層公務員的工作積極性。職級作為與職務并行的一條獨立的職業發展通道后,職務決定公務員工資的態勢將被打破。公務員在沒有晉升職務的情況下可以通過職級的晉升達到增加工資的目的。這對于客觀上緩解基層公務員低工資現象有積極作用。四是避免公務員隊伍老化。由于受到職務數量的限制,相當一部分公務員難以晉升職務,一些年齡較大的公務員尤其是領導崗位的公務員在職務沒有晉升的情況下就在編離崗退居二線,這樣就導致年輕的公務員進不來或者晉升不了,導致新老干部的交替工作出現困難。實行職務與職級并行制度后,職級作為公務員一條新的職業發展通道,客觀上降低了職務作為公務員唯一職業發展通道的擁擠程度,這有利于促進公務員隊伍的年輕化。

其次,挑戰方面。公務員職務與職級并行制度在制度設計中還面臨著一些挑戰。具體包括:一是職級晉升時間過長對公務員的激勵作用受限。目前正在實施的基層公務員職務與職級并行制度中職級晉升的時間跨度依次分別為8、12、15、15、15年。粗略估計,如果一個18歲的高中或中專畢業生新進入公務員隊伍,任命為辦事員,職級正常晉升到正科級需要35年時間。如果一個22歲的本科畢業生新進入公務員隊伍,任命為科員,職級正常晉升到正科級需要27年時間。這些公務員均不能再晉升副處級,因為晉升副處級還需要15年時間,他們等不到15年就退休了?？梢?大多數基層公務員如果按照目前職務與職級并行制度走職級晉升通道,其最高只能晉升到正科級。二是職級與既有公務員職位設置匹配度低。比如,《公務員職務與級別管理規定》把公務員職務分為領導職務和非領導職務,從該文件的規定可以看出所有公務員要么對應領導職務,要么對應非領導職務,只是職務層次高低不同。職級主要是為晉升職務困難的公務員開辟新的晉升通道,從現實和邏輯上講,主要是為非領導職務公務員開辟晉升通道。因此,職級如果作為一種獨立的職業發展通道,面臨著如何與非領導職務層次之間有效協調的挑戰。又如,如果把職級作為公務員一個獨立的職業發展通道,職級的晉升客觀上會帶來工資的增長,那么工資級別是否還有存在的必要性呢?所以,職務與職級并行制度面臨著如何有效協調工資級別與職級之間的挑戰。還比如,從現有試點職務與職級并行制度的地區看,職級晉升是從一個職務層次晉升到另一個職務層次,職級自身并沒有明確的等級設置,還是依附在職務上。這與把職級作為與職務并行的一個公務員職業發展通道的初衷相背離。因此,職務與職級并行制度面臨著如何有效協調職務與職級之間關系、增強職級獨立性的挑戰。三是職級晉升與財政負擔之間存在張力。職級晉升的重要目的之一是解決公務員尤其是基層公務員的工資水平偏低問題,前述的職務與職級并行制度的變遷過程已經表明了這一點。因此,在職級正常晉升的情況下,公務員的工資也必然會增加。公務員工資的增加會導致財政支出的增加,這使那些地方財政困難的地區處于囚犯困境。一方面需要通過職級晉升有效解決公務員尤其是基層公務員的職業發展問題,另一方面又缺乏足夠的財政資金支持公務員通過職級晉升實現職業發展。四是職級晉升過程存在潛在和現實的尋租現象。既然職級是公務員的一種晉升通道,那么在職級晉升過程中難免會出現尋租現象。一些試點地方已經出現了“跑級”現象。因為現行的職級晉升辦法規定公務員主要依據任職年限和級別來晉升職級。任職年限是比較客觀的,因此“跑級”主要體現在尋求更高的職務層次,從而使職級晉升過程中職務層次所占的權重增加。提升職務層次的直接辦法就是晉升職務,可見,“跑級”就是“跑官”,從而讓職級晉升在實施過程中潛在地受到職務晉升的約束。還有,現有規定年度考核為優秀等次的會縮短職級晉升年限要求,尋租優秀考核等次也就成為職務與職級并行制度試點后一些地方公務員“跑級”的手段之一。五是職級晉升考核過程過于依賴于職務晉升考核過程。各地試點過程中公務員晉升職級包括初核、民主測評和考核、公示、報批等環節。可見,這些考核環節也是考核職務晉升的環節。由于職級晉升主要體現在公務員的專業行政能力的提高,與職務晉升主要體現在公務員的責任大小和貢獻大小不同,應該有一套獨立于職務晉升考核的、專門的、細化的考核體系。以職務晉升的考核辦法來考核職級晉升有把職級晉升實質上變成職務晉升的潛在風險,會導致職級晉升過程形式化、走過場。六是職務與職級并行制度還沒有在公務員所有待遇方面真正做到并行。職務與職級并行制度的變遷過程表明,該制度是從公務員工資制度中如何更好權衡職務與級別之間的關系演化而來的,其初衷是為了解決基層公務員工資水平過低問題。因此,目前職務與職級并行制度也僅僅是試點在工資待遇即生活待遇方面職務與職級并行,在政治待遇和工作待遇方面并沒有試點職務與職級并行。職級晉升后的公務員與通過職務晉升的公務員在工資待遇方面并行后,其必然會產生在政治待遇和工作待遇方面并行的要求,否則職級晉升對其進一步的激勵因素會下降,赫茨伯格的雙因素理論已經表明了這一點。試點中已出現極個別公務員職級晉升后得過且過的現象。因此,能否在所有待遇方面而不僅僅是在工資待遇方面實現職務與職級并行是關乎到職級能否真正作為一個與職務平行的公務員職業發展通道的關鍵因素之一。

五、完善措施

首先,厘清職級的核心定位。前文對公務員職務與職級并行制度中職級定義的考察表明,該制度中的職級既不是指通常意義上的職務層次,也不是指通常意義上的工資級別,而是指公務員一種與職務平行的職業發展通道。職級的這一定義客觀上規定了職級新的功能,也即是說,在公務員職業發展過程中,職級的功能要有別于職務的功能,職級應該起到職務功能之外的功能。職務的功能主要是衡量公務員責任和貢獻大小,那么職級就應該主要衡量公務員專業水準高低。因此,在職務與職級并行制度中,應該進一步明確職級的核心功能定位是標志公務員行政工作的專業水平,通過晉升職級來增加工資只是職級的一個附加功能。只有在明確了職級核心功能的基礎上,職級其他方面的制度建設,如職級與職務之間的關系、職級的晉升辦法、與職級相關的待遇等制度設計才有可能進一步完善。

其次,建立獨立的職級體系。既然職級是公務員有別于且并行于職務的一條職業發展通道,那么建立獨立的職級體系就勢在必行。一如前述,現行公務員職務與職級并行制度下職級晉升主要是職級從一個職務層次晉升到另一個職務層次,職級自身并沒有明確的等級設置,并且職級晉升考核也采取與職務晉升同樣的考核方式,從而把本質上屬于公務員行政業務能力級別的晉升即職級的晉升變成了近似于職務層次的晉升,這已經背離了職務與職級并行制度的本意。因此,完善職務與職級并行制度的當務之急是要建立獨立于職務晉升之外的職級晉升制度,讓職級的晉升和職務的晉升脫鉤,割斷職級晉升對職務晉升的依附關系,形成能夠體現職級自身規律的職級晉升系統。在此基礎上,可以對現行職級晉升的時間間隔、臺階、導向、比例、考核辦法等進行全新設計。

第三,形成新的職級晉升考核辦法。建立獨立的職級體系對新的職級晉升考核辦法提出了客觀要求。應該要一改現行職級晉升過分依賴于職務晉升的考核辦法。2007年頒布的《公務員考核規定(試行)》規定由機關公務員管理部門組織實施公務員考核,其科層制特征比較明顯。如果把職級作為衡量公務員行政專業能力的一個標準,那么職級晉升的考核執行機構應該吸納更多專業人士或群眾代表參與其中,組織部門可以面向高校或研究機構、媒體單位,甚至從人大代表、政協委員當中招聘“兼職考核監督員”與“官方”考核人員一起組成考核委員會和考核小組[8],同時要盡可能擴大群眾對申請職級晉升公務員行政業務能力的評價?？己藨撘崖毤墪x升時點考核、年度考核和平時考核結合起來,加大平時考核的權重,從而激勵公務員把精力用在平時業務能力的歷練上。公務員的道德水平是公務員選拔和考核的重要指標[9],公務員職級晉升不能因為重點考核公務員的行政業務能力就缺少對晉升職級公務員道德水平的考核,晉升職級公務員考核的內容應該在德、能、勤、績、廉這五個一級指標下面根據不同的部門和不同的崗位具體設置若干二級指標和三級指標,賦予這些指標具體的說明、分值和權重,增加評價結果的客觀性。

第四,兌現職級晉升后的待遇。職級晉升后公務員的相應待遇應該比晉升前有所提高,這是把職級作為公務員職業發展通道之一的必然要求。職級晉升后公務員待遇的提高首先要體現在生活待遇即工資有所增加。兌現職級晉升后的工資待遇需要國家在年度財政支出中增加對公務員工資支出的預算,對于那些地方財政困難的地區,中央財政和省級財政應該適當加大轉移支付力度,以確保職級晉升的公務員的工資增長待遇能夠落到實處。此外,職級晉升后公務員的政治待遇和行政待遇也應當有相應的增加,從而使晉升職級的公務員感受到職級晉升有助于其職業發展和自我實現,客觀上也有利于推動建立獨立于職務晉升之外的職級晉升制度,做到真正實施職務與職級并行制度。

第五,協調職級晉升后公務員之間的工作關系。職級作為一條與職務平行的、獨立的職業發展通道正常運行后會出現有些通過職級晉升的公務員的職級比單位領導的職級要高,在同一單位內部會產生心理落差,也不利于行政工作的順利開展。為了避免這種情況發生,應該積極借助公務員調任、轉任和掛職鍛煉這些交流手段,盡量協調好同一單位內部公務員之間的職級關系。此外,公務員管理部門也需要做好已經實施了職務與職級并行制度地區的公務員在職級晉升后外調到未實施該制度地區后職級及相應待遇的認同問題,避免由于該問題處理不當固化公務員的流動和降低人才的配置效率等。

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