國家監察體制改革背景下人民監督員制度的出路

摘 要：人民監督員制度的設置初衷是監督檢察機關立案偵查的職務犯罪案件，但檢察機關的職務犯罪偵查權轉隸于監察委員會以后，人民監督員制度的監督對象已經不存在。從實際情況來看，人民監督員制度的運行并未取得預期效果。職務犯罪偵查權具有專業性、秘密性、高效性等特征，綜觀世界各國立法，沒有通過外行人以參與具體程序的方式對該權力的運行進行監督的先例。在國家監察體制改革背景下，我國可以借鑒國外民眾參與檢察的制度與實踐，使人民監督員制度回歸其應有功能，即只對檢察機關的公訴權進行監督，防止檢察機關不當起訴或不當不起訴。職務犯罪偵查權轉隸后，對監察委員會偵查行為的監督需要通過檢察監督和司法審查來實現。

關鍵詞：職務犯罪偵查；人民監督員制度；監察委員會；起訴權；司法審查

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）02-0060-05

2016年12月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（下文簡稱《決定》），決定將人民檢察院的職務犯罪偵查權轉隸于監察委員會。在國家監察體制改革背景下，人民監督員制度的監督對象——人民檢察院直接受理的偵查案件已經不存在，人民監督員制度向何處去成為亟須解決的問題。

一、人民監督員制度運行的前提已不存在

檢察機關是我國憲法規定的法律監督機關，享有對法院、公安機關、監所及其他機關單位的司法、執法活動進行法律監督的權力，同時承擔著對國家工作人員貪污賄賂犯罪和國家機關工作人員利用職權實施侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪進行偵查和提起公訴的重要職責。這種“高度集權”在打擊犯罪、保障人權、維護社會秩序、實現公平正義方面發揮著重要的作用，但實踐中也暴露出不少問題。

檢察機關既依法履行法律監督職能，又主動接受各方監督如人大監督、政協民主監督、社會監督等，但這些監督機制都存在一些不足。人大及其常委會的監督主要表現為聽取和審議檢察機關的工作報告，而對檢察機關辦理個案的偵查、起訴等活動缺乏介入途徑，因而難以對檢察機關在辦案活動中可能出現的違法違規行為進行有效監督。受信息不對稱、監督途徑不暢通等因素限制，以新聞媒體、人民團體、公民個人為主的社會監督，其作用十分有限。檢察機關行使職務犯罪偵查權的活動面臨“無人監督監督者”的尷尬局面，其公正性受到質疑。

黨的十六大明確提出推進司法體制改革，加強對司法工作的監督。中央要求以人民群眾反映強烈的突出問題為突破口，加強對司法的監督和制約。一直以來，檢察機關對職務犯罪“自偵、自捕、自訴”的辦案模式導致檢察工作透明度不高，甚至誘發執法不嚴、司法不公等問題。檢察機關在對其他機關進行監督的同時，自身如何接受監督？群眾對此反映強烈，要求把偵查權從檢察機關分離出去的呼聲日益高漲。對檢察機關的監督空白急需一套行之有效的監督制約機制予以填補，在這種情況下，人民監督員制度應運而生。

人民監督員制度的發展歷程大致可分為四個階段。一是先期試點階段（2003年8月至2004年10月）。在這一階段，根據2003年10月最高人民檢察院下發的《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》，天津、內蒙古、四川等10個省（區、市）檢察機關開展人民監督員制度試點工作，圍繞“三類案件”“五種情形”進行案件監督，取得了較好的社會反響。二是擴大試點階段（2004年10月至2010年10月）。在這一階段，最高人民檢察院相繼下發了《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》《關于人民監督員監督“五種情形”的實施規則（試行）》等5個規范性文件，完善了對“五種情形”的監督程序，細化了監督程序與訴訟程序的銜接，探索由上一級檢察院和外部選任的人民監督員對檢察機關辦理職務犯罪案件進行監督。其間，人民監督員制度改革被納入第一輪中央司法體制改革規劃，寫入《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》《中共中央關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》等中央文件，以及《2004年中國人權事業的進展》《中國的民主政治建設》《中國法治建設年度報告（2008年）》《國家人權行動計劃（2009—2010年）》等7個白皮書。三是全面推行階段（2010年10月至2014年9月）。在多年試點的基礎上，最高人民檢察院修改完善了《關于實行人民監督員制度的規定》，在全國各級檢察機關全面實行人民監督員制度，并將這項工作納入檢察機關統一業務應用系統。其間，人民監督員制度改革被納入第二輪中央司法體制改革規劃，寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等中央文件。四是深化改革階段（2014年9月至今）。在這一階段，根據黨的十八屆三中全會、四中全會提出的改革規劃要求，最高人民檢察院聯合司法部在北京、吉林、浙江等10個省份部署開展深化人民監督員制度改革試點工作。人民監督員制度改革被列為第三輪中央司法體制改革項目。2014年9月，最高人民檢察院下發《人民監督員監督范圍和監督程序改革試點工作方案》，最高人民檢察院、司法部印發《關于人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》，進一步健全了人民監督員制度。2015年3月，最高人民檢察院、司法部發布《深化人民監督員制度改革方案》，強調要“拓展人民監督員監督案件范圍”，新一輪人民監督員制度改革啟動。

從監督范圍來看，人民監督員對檢察工作的監督經歷了“三類案件”“五種情形”到“七種情形”再到“十一種情形”的轉變，基本上覆蓋了檢察機關辦理自偵案件時容易出現問題的關鍵環節，如立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節。

可以得出這樣的結論：人民監督員制度的設置初衷是對“誰來監督檢察機關”的質疑和“把偵查權從檢察機關分離出去”的呼聲作出回應，通過引入外部力量，加強對檢察機關直接立案偵查案件的監督。在國家監察體制改革背景下，原來由檢察機關反貪、反瀆等部門行使的職務犯罪偵查權轉隸于監察委員會，人民監督員制度失去了存在的主要基礎。

二、外行人監督偵查權的做法違背偵查規律

職務犯罪偵查活動具有專業性、秘密性、高效性等特點，這使得職務犯罪偵查權不宜也難以接受外行人的監督。人民監督員制度既是對檢察工作的一項監督制度，又是民眾參與檢察的一種具體方式。我國刑事訴訟法雖然規定了偵查程序中的見證人制度，但見證人的作用僅僅是“見證”，不能像人民監督員那樣對偵查行為進行審查、監督并對違法或不當行為提出糾正建議。在域外，外行人監督檢察機關的類似制度是美國大陪審團制度和日本檢察審查會制度，這兩種制度都是針對起訴階段進行監督。

美國大陪審團制度是民眾參與司法的典型模式。大陪審團的主要職能是對檢察官的起訴權進行制約和監督，負責重罪案件（在少數州也包括一些輕罪案件）的審查起訴和調查取證。美國立法之所以確立大陪審團制度，是希望通過公眾對檢察機關將要起訴的案件進行審查，及時發現不符合起訴條件的案件，從而更好地維護當事人的合法權益，也對檢察權予以監督和約束。①

日本檢察審查會制度是為了防止檢察官濫用檢察權而由檢察審查會對檢察官決定不起訴的案件進行審查的一項司法制度。日本實行檢察官起訴壟斷主義和起訴便宜主義，檢察官不僅享有獨占的起訴權，而且享有不提起公訴的裁量權。檢察審查會的功能是對檢察官的不起訴決定是否恰當進行審查，督促其正確行使公訴權。檢察審查會是一個獨立機構，不隸屬于檢察機關，其經費也是相對獨立的。②

不論是美國的大陪審團制度還是日本的檢察審查會制度，民眾參與檢察的范圍都限于檢察機關的起訴活動。相比之下，我國人民監督員制度的監督范圍集中在檢察機關對職務犯罪的偵查活動上。人民監督員對檢察機關辦理自偵案件的11種情形實施監督：應當立案而不立案或者不應當立案而立案的；超期羈押或者延長羈押期限的決定不正確的；違法搜查、扣押、凍結或者違法處理扣押、凍結款物的；擬撤銷案件的；擬不起訴的；應當給予刑事賠償而不依法予以賠償的；檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的；犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；采取的指定居所、監視居住等強制措施違法的；阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權利的；應當退還取保候審保證金而不予退還的。可以看出，除了第5項、第6項，其他情形都屬于偵查權限的內容。

偵查權不宜也難以接受民眾參與式的監督，這是由偵查權的運行規律決定的。偵查權要求高效啟動、過程秘密，對于高度專業化的偵查活動，外行人往往難以看到實質，從而監督往往流于形式。讓外行人以參與執法、司法的方式監督偵查活動，在世界上還沒有先例。

三、人民監督員制度的實施效果并不理想

筆者基于2003—2014年最高人民檢察院工作報告及其他相關資料，對人民監督員制度的實施情況進行了梳理。③統計過程中發現，歷年的最高人民檢察院工作報告中人民監督員及其監督案件的數量有多年不全。統計結果顯示，2005年、2006年、2007年、2009年，實行人民監督員制度的檢察院數量占全國檢察院數量的比重分別是80%、86%、86%、86.5%（2008年無公開數據，故沒有統計結果），人民監督員制度停滯不前的狀況顯而易見。2010—2015年最高人民檢察院工作報告中基本不提人民監督員，該制度的實施情況缺乏全國性統計數字。

從年份數據分析來看，2003年、2006年、2008年、2013年、2014年，進入人民監督員監督程序的案件數量占全國職務犯罪案件總量的比例分別為12%、15.4%、15.8%、7.8%、6.1%。這幾年的數據覆蓋了人民監督員制度的試點階段、全面推廣階段、深入發展階段，具有很強的代表性。這些數據都在16%以下，據此恐怕不能得出“人民監督員制度對檢察機關行使職務犯罪偵查權的監督收到了良好成效”的結論。當然，各年度檢察機關實施人民監督員制度的試點范圍不盡相同，用全國職務犯罪案件總量代替試點的檢察機關承辦職務犯罪案件數量與進入人民監督員監督程序的案件數量作比，在結論上會有一些偏差。但是，人民監督員制度從試點到全面推廣，實行該制度的檢察機關數量占全國檢察機關數量的比例均在80%以上。也就是說，這一偏差并不會對“人民監督員制度適用率低”的結論產生實質性影響。況且，試點范圍在整體上呈現出不斷擴大的趨勢，在全國職務犯罪案件數量上升的情況下，進入人民監督員監督程序的職務犯罪案件數量占全國職務犯罪案件總量的比例也理應上升，但2013年、2014年這一比例卻僅為7.8%、6.1%，這一反常變化在一定程度上反映出人民監督員的監督權并未得到充分行使。

2003—2008年，人民監督員不同意檢察機關擬定意見的案件數量與進入人民監督員監督程序的案件數量之比分別為6.25%、4.5%、5%、4.8%、4.3%、2.8%。可以看出，這一比例基本上呈下降趨勢。這意味著在進入監督程序的案件數量一定的情況下，人民監督員不同意檢察機關擬定意見的案件數量越來越少。這在一定程度上表明，“參與式”監督并未收到應有的功效。2003—2008年，檢察機關采納人民監督員意見的案件數量與人民監督員不同意檢察機關擬定意見的案件數量之比分別為67.7%、461%、45%、70.6%、58.4%、65.1%。這一比例年均在59%左右，但這只是在進入人民監督員監督程序的案件范圍內的統計，對于絕大部分未進入該程序的案件而言，這樣的比例顯得微不足道。

以上數據分析表明，人民監督員制度的整體運行情況并不理想。可以說，除了最初試點幾年，這一制度的運行都沒有達到預期目標。實際上，從試點開始到2015年，很多單位對人民監督員沒有專門的管理辦公室和管理人員，人民監督員制度形同虛設。

四、國家監察體制改革背景下人民監督員制度的功能回歸

建立監察委員會是事關全局的重大政治變革，已經進入全國試點階段。按照改革方案，原來由檢察機關直接立案偵查的職務犯罪案件將統一整合至監察委員會，這意味著監察委員會的建立將會對現有政治體制和權力運行產生深刻影響。在此背景下，人民監督員制度將走向何方是不可回避的問題。對此，國家監察體制改革試點地區已采取了一些措施，如北京市人民檢察院將原“人民監督工作辦公室”改為“檢察聯絡部”，主要負責聯絡特約檢察員、人大代表、政協委員等群體。④但是，試點地區的做法可能弱化了人民監督員制度。原則上，監察委員會的建立不應有損而應健全人民監督員制度。

出現問題的主要原因是改革思路還未統一，即各地對檢察機關的職務犯罪偵查權轉隸后人民監督員應該如何實施監督的問題還未形成共識。對此，有學者提出了三種方案：一是并入維持模式。即，將人民監督員制度并入監察委員會制度，人民監督員的監督范圍不變。二是并入擴大模式。即，將人民監督員制度并入監察委員會制度，人民監督員的監督范圍擴大到監察委員會的所有監督事項。三是維持調整模式。即，維持人民監督員的監督對象是檢察機關不變，將其監督范圍調整為職務犯罪以外的其他案件。⑤以上方案各有優劣。就實現制度設計的初衷而言，人民監督員制度應該行使檢察監督權，其監督客體是確定的。黨的十八屆四中全會提出，完善人民監督員制度，重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動。據此，人民監督員仍可重點針對職務犯罪的起訴活動進行監督。此外，公益訴訟案件、重大刑事案件也可以作為人民監督員監督的范圍，但實行全程監督還是部分監督尚需進一步研討。⑥可以設想，如果讓人民監督員監督監察委員會，則在權力設置及現實可行性上都將困難重重，最終結果可能是弱者一方被空置。偵查工作的秘密性也決定了人民監督員的介入是不妥當的，也是不現實的。

國家監察體制改革背景下如何完善人民監督員制度？筆者認為，我國可以學習日本的相關經驗，將檢察機關對職務犯罪的起訴活動作為人民監督員的監督對象，并把將來由監察委員會調查終結后移送到檢察機關起訴的案件作為人民監督員監督的重點。當然，人民監督員監督起訴活動的范圍可以有別于日本，包括對不起訴案件與起訴案件進行監督。⑦一方面，防止不當不起訴。這與日本檢察審查會的功能相似。公訴職能是檢察機關的基本訴訟職能。我國刑事訴訟法兼采起訴法定主義和起訴便宜主義，為檢察機關在起訴權的裁量行使上預留了一定空間，也使其濫用公訴權有了可乘之機，容易導致人情案、關系案、金錢案等執法不公問題。把人民監督員制度引入檢察機關公訴權的監督范圍，有助于增強檢察工作的透明度，更好地實現法律效果和社會效果的統一。另一方面，防止不當起訴。2016年6月，中央全面深化改革領導小組第二十五次會議審議通過了《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》，提出完善不起訴制度和撤回起訴制度，檢察機關應嚴格審查案件的事實和證據，對不符合起訴條件的案件依法作出不起訴決定，嚴防案件“帶病”進入審判程序。將人民監督員制度引入對起訴活動的監督范圍，構建防止不當起訴的外部監督機制，能更好地防范當事人遭受不當起訴的不公正待遇，實現懲罰犯罪與保障人權的有機統一。

將監督內容向公訴活動推移并不會縮小人民監督員的權限，也不會打亂其現有工作模式，反而使其監督范圍更加明確、更具針對性，監督成效更為明顯。這既符合人民監督員制度的定位，又可以確保該制度平穩過渡，讓既得經驗持續發揮作用。

職務犯罪偵查權轉隸于監察委員會，將徹底改變我國長期以來檢察機關對職務犯罪案件“自偵、自捕、自訴”的不合理局面，有利于實現偵查權與批捕權、起訴權的分離，形成行使公權力的國家機關之間有效制約的機制。但是，需要重新審視基于破解對檢察機關職務犯罪偵查權的監督難題而建立的人民監督員制度。該制度自2003年試點以來已歷十余年，在人員選任、監督程序、監督范圍等方面不斷革新。雖然由于各種原因，該制度運行沒有收到預期的監督效果，但民眾參與檢察的模式值得肯定。職務犯罪偵查權轉隸后，人民監督員制度只應保留對檢察機關公訴權的監督且以職務犯罪公訴權的行使為監督重點。至于對監察委員會職權的監督，可以通過檢察監督和司法審查監督來實現。

五、職務犯罪偵查權轉隸后的監督問題

職務犯罪偵查權轉隸于監察委員會以后，產生了一個新的問題：誰來監督監察委員會？對此，筆者提出以下兩種監督方式。

其一，加強對監察委員會行使偵查權的檢察監督。職務犯罪偵查權轉隸后，檢察機關作為法律監督機關的性質并不會改變，仍然承擔著對偵查、審判等活動的監督權。檢察機關和監察委員會是兩個并列的獨立機關，檢察機關對監察委員會進行監督符合權力制約權力的法理。根據《決定》，監察委員會對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察，履行監督、調查、處置職責，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。這意味著職務犯罪案件偵查權與起訴權相分離的同時形成了對監察委員會的外部監督——檢察機關將從客觀、公正、中立的立場對監察委員會的偵查行為進行監督。此外，根據《決定》，監察委員會接受上一級監察委員會和本級人大及其常委會的監督，這表明監察委員會還接受其上級機關和代表人民意志的權力機關的監督。人民監督員是普通民眾，起不到監督偵查權的實效。因此，筆者不贊同由人民監督員繼續監督轉隸后的職務犯罪偵查權的運行。檢察機關以其憲法賦予的法律監督機關的地位和高水平的法律專業素養，能更好地實現對監察委員行使偵查權的監督。

其二，將檢察機關的批捕權轉隸于法院，加強對監察委員會進行職務犯罪偵查中采取羈押措施的司法審查。司法審查機制是現代國家法治化程度的衡量標準之一，有利于約束公權力、保障公民正當權益。偵查權具有一定的強制性，其運行過程中很容易對處于弱勢地位的犯罪嫌疑人的權利造成侵害。雖然檢察機關的監督能力較強，但偵查是公訴的準備，偵、訴兩個部門是一個利益共同體，故不適合由檢察機關監督重要的人身羈押措施的實施。很多國家對是否進行審前羈押（逮捕）都是通過司法審查機制決定的。在我國，黨的十八屆四中全會提出完善對限制人身自由的司法措施和偵查手段的司法監督，這為對強制措施和偵查行為進行司法審查提供了改革的空間。將來，對于限制人身自由的司法措施和偵查手段進行審查的權力，可以將其很大一部分移交給法院；法院應當設立羈押法官，行使對審前羈押（逮捕）的批準權。這樣，司法監督與檢察監督一起，形成對監察委員會偵查行為的雙重監督。

注釋

①參見高一飛：《上帝的聲音：陪審團法理》，中國民主法制出版社，2016年，第211頁。

②參見陳效：《日本檢察審查會制度實施現狀評析》，《人民檢察》2014年第7期。

③相關數據主要來源于：2004—2017年最高人民檢察院歷年工作報告；周斌：《人民監督員制度改革深入 監督范圍應覆蓋檢察各類案件》，《法制日報》2017年9月20日。

④參見王玄瑋：《國家監察體制改革和檢察機關的發展》，《人民法治》2017年第2期。

⑤參見秦前紅：《國家監察委員會制度試點改革中的兩個問題》，《四川師范大學學報》（社會科學版）2017年第3期。

⑥對于普通刑事案件是否需要人民監督員監督的問題，學者們有諸多爭論。不過，目前很有必要對公益訴訟案件和重大刑事案件實行人民監督員監督。一方面，這些案件的性質決定了人民監督員介入的必要性。另一方面，日本強制起訴制度的實踐經驗表明這些案件是腐敗高發領域，民眾最為關心、引發爭議較大。因此，有必要以這些案件為突破口，適當擴大人民監督員的監督范圍。

⑦不過，人民監督員監督的重點應是不起訴案件。因為不起訴有終局效力，直接關系到犯罪嫌疑人的切身利益。

責任編輯：鄧 林