反思環保法庭制度化發展之正當性

由　然

(中國海洋大學 法政學院，山東 青島　266100)

一、引論：問題、工具與框架

(一)提出問題

在世界上很多國家，司法專門化及其下位概念——專門法院和專門法庭都被視為司法改革的重要工具。分庭治理是中國法院系統應對復雜社會問題的主要方式之一[1]。當人們認為環境污染成為亟待解決的社會問題，而原有的行政手段無法滿足治理需要時，決策者提出了環境司法專門化這一命題，并認為環保法庭*在相關學術討論和具體實踐中，此類機構存在多種指稱，例如環境資源審判機構、環境專門審判機構、環保法庭和環境資源審判庭。為統一指稱，便利交流，本文將形態和名稱各異的環境資源審判機構統一稱作“環保法庭”，并只在有具體的區分意義時對單獨設立的環保法庭與合議庭作進一步區分。的制度化發展——體系化以及規模化設立環保法庭可以增強專門化這一改革方向。基于該理念，2007年10月，全國第一個環保法庭——貴陽市清鎮市環保法庭成立。2014年7月，最高法院宣布成立環境資源審判庭。截至2016年6月，全國設立環保法庭、環保合議庭或者環保巡回法庭共計558個。15個高級人民法院設立環境資源審判庭。191個單獨設立的環保法庭覆蓋中國四級人民法院[2]。與設立形成鮮明對比的是各級環保法庭普遍陷入“無案可審”的共同尷尬處境。有統計數據顯示，2013年度北京、上海、天津、廣西、河南等14個省市的環保法庭結案量為零。河北11個環保法庭有24名法官，1年環境案件結案總量為24件，平均每人1年結案1件；江蘇省5個環保法庭1年共結案5件；浙江2個環保法庭1年共結案3件。一些地方迫于審判績效考核的壓力，只好讓環保法庭去辦理勞動爭議、交通肇事等非環境案件，以彌補辦案數量的不足[3-5]。

環保法庭為何“無案可審”？又該如何解決“無案可審”？對此，學界主要提煉出如下兩個理論問題并試圖給予回應和有效建議：第一，正當性問題，即環保法庭制度化發展的合理性問題或法律價值問題。這也是本文集中關注的問題；第二，合法性問題，即環保法庭，尤其是基層法院環保法庭的設立是否于法有據。環保法庭制度化發展的正當性問題和合法性問題之間存在內在關聯性。制度發展的正當性論證是推進制度合法性發展的前提和基礎。環保法庭制度化發展規劃需要以其法律價值的明晰作為決策依據。

據筆者觀察，目前針對環保法庭制度化發展正當性問題進行的既有研究眾多，但存在多種問題。這些問題基本可以歸結為兩類：一是討論零散、不成體系；二是問題與建議之間因果關系錯位。

研究和觀察法律問題，總是難以超越觀察和分析問題的理論視角。由于缺乏統一而有效的理論分析框架，大部分研究多自說自話，無法形成連續、有效的學術討論和研究譜系。有研究將“環境權”理論作為環保法庭設立的理論基礎[6]。還有研究在“能動司法—司法克制”框架下討論環保法庭設立的正當性問題[7]。然而筆者認為，作為問題分析框架，“環境權”理論、“能動司法”，以及“司法克制”理論或者缺乏一以貫之的規范性目標，或者過于片面和絕對，都存在可操作性缺陷。

問題與建議之間因果關系錯位是環保法庭制度化發展正當性既有研究中存在的第二個問題。許多研究在論證環保法庭制度化發展具有合理性時，將其與環境訴訟受案范圍的擴大以及環境公益訴訟原告資格的放寬問題相聯系，認為設立環保法庭有利于支持環境公益訴訟原告資格限制的突破，有利于擴大環境訴訟受案范圍[7]57-58。然而無論是擴大環境訴訟受案范圍還是放寬環境公益訴訟原告資格主要是一種程序立法選擇。環保法庭制度化發展是一種組織結構改革。兩者性質不同，相互之間并不存在必然的因果關系。換言之，即使不選擇制度化發展環保法庭，決策者仍然可以通過修改立法等方式擴大環境訴訟受案范圍，放寬環境公益訴訟原告資格。前述研究結論錯誤歸因的根源在于將環保法庭制度化發展的合理性和正當性作為預設的前提而非需要論證的問題。

因此，在清晰認識前述研究缺陷的基礎上，結合中國環保法庭設立的具體實踐狀況，借助司法專門化理論對環保法庭制度化發展的法律價值予以系統化論證，從經濟學視角對環保法庭“無案可審”的深層次效率原因予以挖掘，剖析環保法庭制度化發展的真正動因是本文的目標研究貢獻。

(二)分析工具與框架

在環境問題凸現而環境治理理念缺乏的時代，“環境權”概念的提出對促進環境法制/治發展、保護環境、補償受害者損失起到過積極的作用。但是，隨著研究的深入發展，尤其是法律經濟學中的“損害相互性”(reciprocal nature of harm)理念被引入到環境法理論體系中后，學界普遍認識到環境問題具有“廣度利益沖突與決策權衡”[8]的特質。決策者在擬定環境問題解決方案時應當以促進社會整體福利而非保護損害關系中某一方的單方利益或權利作為規范性目標。

有學者在“能動司法—司法克制”理論框架下對環保法庭設立的正當性予以論證，認為依據最高法院的政策導向，“能動司法”在環境司法實踐中具有特殊的時代意義。環保法庭的制度化發展由于契合該主張而具有正當性[7]56-57。筆者認為從“主義”出發而非從具體問題出發是該觀點在分析方法上存在的主要問題。無論是“能動司法”還是“司法克制”既可以用于對某一司法體系在某一時期所追求的司法政策的整體性、概括性描述，也可以用于對某一具體司法制度甚至某一法官在裁判某一具體案件時所做出的現實選擇的描述。選擇意味著變化。一方面，任何一個司法體系以及自身所存在的主要問題都處于發展變化當中。當司法體系狀況和它面對的主要問題發生變化時，整體制度選擇也會隨之發生變化；另一方面，整體司法體系所面對的問題和某一具體司法制度、某一案件的裁判法官所面對的主要問題并不總是一致。只有從問題出發而非從“主義”出發才能避免決策教條化。

相比于“環境權”概念、“能動司法—司法克制”理論框架，就環保法庭制度化發展的正當性分析而言，以“公正”和“效率”為核心概念和評估標準的司法專門化理論更加科學和具有針對性。在該理論框架下，“公正”標準是指環保法庭制度化發展是否能夠提高審判專業性和統一性水平，實現環境審判公正。“效率”標準是指在司法資源有限條件下，環保法庭制度化發展是否能夠促進司法體系更有效率地解決環境糾紛。其中，審判公正不僅包括個案審判公正，還包括審判整體性公正。個案審判公正意味著認定事實和適用法律準確。就審判整體而言，統一性是審判公正的重要衡量標準，主要體現為“同案同判”。

基于以上思考，針對實踐現象和理論研究中出現的問題，本文第二、第三部分將分別從“審判專業性”以及“審判統一性”的角度對環保法庭制度化發展在推動審判公正和審判效率兩方面的作用進行分析和論證。綜合評估結論，本文指出案件受理數量是環保法庭制度化發展法律價值實現的最重要影響因素。

環保法庭為何“無案可審”？“無案可審”的環保法庭又為何得以規模化設立，制度化發展？目前，針對這一制度現象的絕大部分研究思路都認為環境司法具有明顯的治理優勢，環保法庭應當有案可審。環保法庭之所以“無案可審”是因為部分法庭的設立于法無據，其機制運行中存在受案范圍過窄、環境侵權的法定救濟范圍過窄以及執行難等現實障礙。因此，應當修改《人民法院組織法》，使基層環保法庭的設立合法化。通過放寬環境公益訴訟的原告資格范圍，降低環境民事訴訟原告舉證責任等能動司法措施進一步拓展環境訴訟的案源，實現法律回應社會需求的制度目標。并且，相比于嚴峻的環境污染現實，環保法庭的數量還是太少，應繼續全面設立[9]。

與前述觀點不同，通過運用經濟分析方法進行制度效率比較研究，本文第四部分將提出并論證如下觀點：與其他環境糾紛解決機制相比，環境司法并不具有效率優勢。環境司法制度對環境司法需求具有客觀抑制作用。并且，由于社會資源和司法資源有限，這種抑制性作用具有必要性。在對中國環保法庭制度化總體發展特點進行細致觀察、總結的基礎上，依據公共選擇理論，本文第五部分對推動環保法庭制度化發展的深層次原因予以剖析，指出除環境治理需求外，法院的內部治理需求以及政策回應需求是環保法庭大規模普遍設立背后的主要推動力量。文章第六部分將簡單作結。

二、正當性論證之一：基于“審判專業性”的分析

“審判專業性”兼具審判公正與效率的雙重功能性內涵。是否能夠幫助法官提升環境審判專業能力是衡量環保法庭制度化發展正當性的重要依據之一。

司法正義要求“以事實為依據，以法律為準繩”。環境審判公正以準確認定案件事實為前提。事實認定困難，法官難以完全認定證據是中國環境審判中非常突出的問題[10]。有針對環境裁判文書的實證研究發現，在環境民事侵權案件審判中，法官對因果關系的判斷以及可賠償損失數額的確定主要依靠鑒定結論。環境侵權司法文書普遍存在事實認定簡單，對證據的分析、認定事實的邏輯說明不夠等問題[11]。

環境事實具有特殊性。除廣泛的利益沖突，“高度科技背景與決策風險”[8]是環境問題的另一個重要特點。一方面，隨著科技進步、工業發展，環境問題自身復雜性在不斷增加。多因一果或因果關系復雜難辨現象普遍；另一方面，與其他社會問題相比，環境問題進入規制范圍的時間較晚，人們對環境經驗現象的知識積累有限。除傳統的大氣、水污染案件外，噪聲、光，以及電磁輻射等不可量物引發污染的新型案件日益增多。由于事實認定困難而導致的因果關系判定和損失計算困難使環境審判公正性面臨挑戰。

以環境侵權審判為例。環境侵權因果關系的判定以及損害后果的計算都需要法官對提交的證據進行判斷，需要較強的信息假設。在環境侵權審判中，就因果關系的事實判斷而言，與關于因果關系的法學理論相比，關于環境侵權行為與損害后果之間關系的經驗性知識更加重要[12]。環境類案件中的證據常涉及化學、生物，以及物理等自然科學知識，而這些領域又恰好屬于法官知識結構中欠缺的部分。僅靠法律專業知識，法官難以對相關證據材料予以準確判斷。采納司法鑒定結論，簡化裁判說明就成為司法系統降低判斷的信息成本，維護自身權威的重要審判策略。

但是，司法鑒定無法代替司法判斷。利用科學證據權威來支持司法權威的前提條件是科學證據本身具有公信力。目前，中國環境損害司法鑒定機構存在鑒定技術規范缺失、機構數量少、資質規范不統一、門檻低，以及管理分散化等問題[13]。其直接后果是環境司法鑒定市場的聲譽系統受損，專家證言以及鑒定結論的證據公信力不足，證明力弱。正如美國最高法院大法官Stephen Breyer所說：“我們的決定應當體現出對科學以及技術的適當理解。只有這樣，法律才能滿足公眾需求。法官不是科學家，法庭不是科學實驗室。但是法律必須做出抉擇——具有科學合理性的抉擇。”[14]

如何提高法官的科學證據辨識力和司法裁判水平，促進審判公正是中國環境司法制度改革的一個重要命題。促進環保法庭制度化發展，實現環境司法專門化是決策者針對這一命題開出的藥方。然而，專業性并不是專門化的“天然特性”。特定專門化措施是否有效需要經過實踐檢驗。就環保法庭制度化發展而言，經筆者總結，學界發掘的相關觀察和檢驗視角有兩個：第一，環保法庭是否可以吸納環境審判經驗豐富、審判水平較高的法官參與環境審判；第二，設立環保法庭是否有助于提高法官的環境審判水平，即缺乏專業經驗的法官加入環保法庭后是否可以通過重復性的環境審判工作提升專業能力，提高審判效率。

雖然理論上可以認為審判經驗以及審判專業水平是法院遴選環保法庭法官的主要依據，但是，環境案件后果分散、影響人數眾多、訴訟標的額大、因果關系論證困難、結案時間長、結案率低，以及上訴率和改判率較高等因素直接影響法官對環境審判與環保法庭的認同度[15]。相比于經濟案件、民事案件甚至刑事案件，環境案件顯然不是重要案件。加之環境審判庭屬于新設庭，由于忌于被邊緣化，審判水平比較高的法官往往不愿并因此不會被分配到環保法庭。

盡管有觀點認為環保法庭的設置可以凸顯環境訴訟機制與環境問題的特殊性，從而有助于提高環境審判專業化水平[9]127-128。然而，無論在邏輯關系還是實際效果上，這一結論都難以成立。訴訟機制特殊性類比屬于整體特殊性比較。鑒于環境訴訟內部存在不同的訴訟機制類型，其特殊性無法在整體意義上形成。例如雖然都屬于環境訴訟，但環境侵權與環境刑法顯然具有不同的訴訟機制。并且，有基于環保法庭裁判文書的實證研究通過對環境案件證據類型、訴訟請求類型和抗辯理由的考察發現，環保法庭針對環境案件的審理仍然依托于傳統程序性規定，并沒有形成新的訴訟程序類型[16]。

有助于提高審判效率是審判專業性功能內涵的另一側面。司法專門化語境下的“效率”是指重復性地審理同一類案件是否會提高審判效率。如果從內部有效性的角度單純地考慮案件審理的套路性和重復性，答案確定無疑。但是，形成這一結論的重要前提是確保一定的案件受理數量。法庭受理的案件數量過少會導致法官工作量不足，而工作量不足又會影響法官處理案件的熟練度[17]。因此，案件受理數量是環保法庭“效率”價值形成的最重要影響因素。事實上，由于受理案件數量過少，通過設立環保法庭提升案件審判效率的實際效果并不明顯。作為司法審判狀況的文本載體，裁判文書既是司法監督的制度工具又是觀察司法審判水平的重要視角。雖然有研究結論指出“環保法庭的文書質量明顯要高一些”[10]92，但卻沒有對這一論斷作更進一步的細致分析和說明。

三、正當性論證之二：基于“審判統一性”的分析

司法公正要求“同案同判”。與“同案同判”相對應的概念是“責任差異”(liability disparity)。消除“責任差異”，保證“同案同判”是保持法律穩定性、統一性與權威性的重要手段。“責任差異”的具體表現形態多種多樣。以環境侵權為例，在該訴訟類型的司法實踐中，“責任差異”主要表現為注意義務標準厘定差異和損失計算差異。這些差異既可能存在于同一法院的不同法官之間，也可能存在于不同法院之間。導致“責任差異”的原因大致可以分為兩類：“法官不統一”和“法律不統一”。

(一)“法官不統一”

“法官不統一”是指因源于知識背景、事實發現程度，以及對法律條文的理解差異，不同的法官對同一案件的事實認定和法律適用不同。統一裁判尺度，解決“法官不統一”的問題是環保法庭制度化發展的理由之一。利用環保法庭統一裁判尺度的具體手段包括減少審理環境案件法官的數量和統一內部裁判尺度。但是，減少審理環境案件的法官數量完全可以通過設立合議庭進行資源內部整合而無需通過單獨設立環保法庭來實現。并且案件處理類型化、裁判標準統一化需要以一定的案件數量規模為基礎。由于受案數量過少，通過環保法庭內部經驗交流統一裁判尺度的做法不具現實可操作性。

以筆者實際考察過的青島市城陽區上馬環保法庭為例。該法庭設立的主要理由是為確保青島市委、市政府提出的“環灣保護、擁灣發展”。之所以在城陽區上馬設立環保法庭是因為上馬街道辦事處位于青島膠州灣畔的中間位置。但是，膠州灣地區具有環保重要性并不意味著該地區環境類案件的數量必然多。并且，由于當地所有涉海洋環境類案件都由青島海事法院受理，該法庭設立之后實際審理案件的數量非常少。自2010年4月成立至2016年4月，6年間該法庭共處理環保案件49件，其中環境民事糾紛6件(該6件案件實際上屬于同一糾紛反復起訴的情形)，環境刑事案件1件，環境行政非訴執行案件42件。環境行政非訴執行案件在環保法庭受理案件中占據很大比重并非上馬環保法庭獨有的特點。有實證研究數據表明這一法律現象的普遍性：重慶市渝北區法院環保法庭2014年審理的328件案件中有230件是行政非訴審查案件。無錫市兩級法院環保法庭2008年至2013年受理的1 160件案件中有913件是行政非訴審查案件[16]。環保法庭幾乎成了“環境行政非訴執行法庭”。在沒有設立環保法庭的法院里，環境行政非訴執行案件通常由行政審判庭審理。就審理環境行政非訴執行案件而言，與行政審判庭相比，環保法庭的優勢并不明顯。設立環保法庭的法院只是因為環保法庭無案可審，才將此類案件交由其審理。

為解決“案少人多”的問題，以擴充案源為目的的各類制度創新成為環保法庭證明自身設立合理的具體抓手。同樣以上馬環保法庭為例，該法庭響應最高法院提倡的“四合一”歸口審理模式，包括民事、刑事、行政和執行在內的所有發生在該地區的涉環境問題案件均由該法庭統一審理。然而在實際審理過程中，除民事案件由該人民法庭法官組成合議庭審理外，審理刑事案件以及行政案件的合議庭均由刑事審判庭和行政審判庭的法官組成。和其他刑事案件和行政案件審理相比，“環”字號案件的唯一的區別就是將審理地點從刑事審判庭、民事審判庭或行政審判庭挪至環保法庭。

(二)“法律不統一”

實際上，目前阻礙中國環境審判統一性實現的最主要因素并非“法官不統一”，而是“法律不統一”。與環保法庭制度化發展同步的還有環境法制發展進程。限于理論研究和立法技術水平，中國環境類法律體系發展呈現出無序化的特點。規則的無體系化設計制造大量法律沖突，增加了法律的內在復雜性，使法官選擇適用法律的信息成本攀高至難以克服。在司法實踐中，不同法院之間，不同法官之間對法律資源的適用選擇、理解和解釋充斥著各種不一致和不確定性。立法和司法之間以及司法實踐之間呈現出多種形式的抵牾。

以環境侵權訴訟中的焦點問題——因果關系舉證責任分配為例*依據《侵權責任法》第65條以及《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第1條規定，嚴格責任加被害人過失責任原則是中國環境侵權法定責任原則。在該責任形態下，證明責任對象不包括行為人過失。因果關系的舉證責任分配就成為環境侵權訴訟兩造利益博弈的焦點之一。。由于立法指導理論的不斷變化，立法者針對環境侵權因果關系舉證責任分配的政策選擇并不穩定，一直處于變動之中。環境侵權立法初期，在“保護受害人權益，減輕受害人證明負擔”等理念指導下，環境侵權因果關系舉證責任立法采用推定責任原則。然而，在環境侵權審判實踐中，法院適用因果關系推定原則的情況卻不到一半*依據呂忠梅、張忠民、熊曉青《中國環境司法現狀調查——以千份環境裁判文書為樣本》(《法學》2011年第4期)所收集到的裁判文書進行分析，發現司法實踐中適用舉證責任倒置的比率為49.6%。通過對一些裁判文書更為深入的分析，筆者發現雖然某些裁判文書援引了舉證責任倒置的法律規定作為裁判依據，但是在實際責任分配中仍舊適用“誰主張，誰舉證”的一般舉證責任分配原則。。學界將這一立法和司法抵牾出現的原因歸結為法官審理環境案件能力不足，將“注重公平正義、進行利益平衡”作為立法修改的理論基礎，并提出“因果關系舉證責任緩和”這一制度創新理念。短短8年(2007—2015年)時間里，中國環境侵權因果關系的舉證責任分配規定歷經四次修改和三類規則：原告舉證*《民事訴訟法》(2007)第64條、《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(2015)第6條。、因果關系推定*《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》(2002)第4條第3款、《侵權責任法》(2010)第66條。、舉證責任緩和*《侵權責任法司法解釋》(2011)第111條。。

法律是法官審判的標準化依據，具有穩定性和保守性的特點。法律需要被重復使用才能進入人們心靈深處，產生穩定、有效而長期的激勵效果，使第一方自動守法，減少執法成本。朝令夕改、自相矛盾之立法在增加司法適用信息成本的同時，造成了司法適用的混亂和不確定性，形成“責任差異”，損害司法權威。最高人民法院在2015年通過發布典型案例來統一相關司法適用。因此，就確立法律規則，統一裁判尺度，促進環境司法審判統一性問題而言，確立清晰、明確的規范性政策目標以保證環境法律體系的穩定性發展比設立環保法庭更為有效，也更為迫切。

四、環保法庭為何“無案可審”

根據前文分析可知，“無案可審”是環保法庭制度化發展欠缺理論正當性以及現實意義受限的重要約束性因素。“困局”或“困境”是學界對這一問題的普遍定性[18-19]。如何“破局”就成為問題討論的焦點。通過各種方式擴充案源是解決環保法庭“無案可審”困境的主要思路。認為環境司法的治理優勢明顯，環保法庭“無案可審”現象本身具有不合理性是這一思路中隱含的重要前提性理念。然而筆者認為，由于“無案可審”導致環保法庭制度化發展正當性存疑的研究結論并不必然推出環保法庭“無案可審”現象本身“不合理”，環境司法治理優勢需要被重新審視和論證。這是既有研究中最為欠缺的部分，事關“無案可審”問題的具體解決思路以及環保法庭制度化發展方向，具有重要研究意義。改革的制度創新取決于改革的效果和發現。與前述觀點相反，以制度效率為規范目標的經濟學分析結論表明環境司法制度對環境司法需求具有客觀而必要的抑制性作用。

處理數量龐大的環境糾紛是環保法庭制度化發展的重要理由。但是，一方面人們認為環境糾紛增多可能只是受到便捷性啟發式(將顯著事件誤認為頻繁發生事件)等認知偏誤的影響。另一方面，環境糾紛不等于環境案件。“社會矛盾增多，只是創造了潛在的，不必定轉化為真實的司法需求”[20]。環境糾紛解決機構、機制具有多元化的特點。作為環保法庭制度化改革的決策依據，環境司法供不應求這一觀點有待實證檢驗。依據《全國環境統計公報(2013)》所提供的數據，筆者對2013年全國環境來信來訪總數、全國環境行政處罰和行政復議數，以及全國進入司法程序的環境案件數進行推算，發現環境糾紛數量與進入行政程序和司法程序的案件數量比約為298∶34∶1。由于環境來信、來訪并不能反映所有實際發生的環境糾紛，因此實際比率應該更加懸殊。絕大部分環境糾紛不會進入司法程序甚至不會進入行政程序。

受交易成本約束，環境糾紛解決方式大致可以分為私人協商和公共干預兩種。由于存在干預成本問題，對于社會整體福利而言，當交易成本(一項交易的發生與執行所涉及的成本)較低時，私人協商的方式比公共干預更有效率。以航空噪音糾紛為例，如果機場和機場附近的居民可以以極低的成本自由協商進行交易，無論法律將權利配置給其中哪一方都不會影響社會福利最大化的實現。如果居民享受安寧可以獲得的福利效用高于機場運營的社會效用，而法律卻將權利配置給了機場，居民可以通過向機場支付相應的對價來換取安寧權，機場無法運營的損失可以獲得金錢補償。反之亦然。

然而，較低的交易成本只是理論假設而非社會現實。在很多情況下，因信息成本、談判成本、組織協調成本，以及協議的執行成本過高，私人協商無法形成有效率的交易結果。對此，經濟學的解決思路包括：(1)降低交易成本促成有效率交易結果的形成；(2)當交易成本難以降低時，依據“規范形式的科斯定理”，法律可以通過一定手段直接模擬有效的交易結果[21]。行政和司法是環境法模擬有效率交易結果所采用的兩類主要手段，主要體現為各類環境行政管制標準以及環境侵權注意義務標準的擬定和執行。

尺有所短，寸有所長。任何制度都不是完美和萬能的。任何社會問題的解決都不可能只依賴某一個制度，而需要依靠一系列制度。環境問題也是如此。環境糾紛多元解決機制制度叢中的不同制度之間存在相互制約、補充甚至競爭關系。在處理環境糾紛，解決環境污染問題方面，與環境司法(主要是侵權體系)相比，環境行政的制度效率優勢更為明顯[22]。

從制度運行成本的角度看，雖然與常規性環境行政手段相比，環境司法手段的事后性使其具有公共管理成本上的優勢，但這種優勢并不恒定，受諸多因素影響。以信息成本為例，環境風險評估對評估主體專業化技術的知識要求較高。基于更加專業的知識背景、可利用資源的公共屬性，以及信息傳播能力，與個人以及法院相比，作為專業性機構的環保部門在注意義務標準設定方面具有更加明顯的信息優勢。從制度收益的角度看，作為一種事后而非事前手段，受制于信息成本、加害方的賠償能力、立法基于政策考慮所確立的法定賠償責任范圍等因素，環境侵權法因激勵不足而存在明顯的效率局限性。對于大部分被污染方來說，選擇司法手段維權的私人成本過高，收益過小。基于維權“成本—收益”權衡，受害者通過提起訴訟維護自身權益的動力較小，存在訴訟維權激勵不足的問題。

環境損害具有后果分散化的特點，表現為許多環境事故(尤其是大規模公害事故)所造成的嚴重損害后果只存在于整體意義。每個受害者的個體福利損失遠遠小于社會整體福利損失。除預期訴訟收益較小，維權所需要耗費的高昂私人成本是污染受害方不愿選擇司法救濟手段的另一重要因素。這些成本既包括當事人進行訴訟所需要花費的訴訟費、鑒定費和律師費等金錢性成本外，還包括時間、精力、感情等非金錢性成本。因此，環境司法所提供的救濟適用于通過環境公益訴訟等方式處理大規模環境侵權問題，解決加總的訴求。然而，中國環境公益訴訟制度的實踐效果并不理想。除原告的起訴資格問題，訴訟成本高昂同樣是制約這一訴訟類型有效發揮其作用的主要客觀障礙。

除客觀性，司法制度對環境司法需求的抑制作用還具有必要性。社會資源的有限性決定了司法權的有限性，決定了司法制度對環境司法需求抑制性作用的必要性[23-24]。作為國家提供的一種公共治理善品，司法糾紛解決機制具有補貼性。訴訟越多，國家投入的司法資源越多。過分強調司法治理功能而忽視司法制度運行成本，容易誘發各類機會主義訴訟行為，浪費司法資源，因此應當對以“擴充案源”為直接目的的各類環境司法制度改革建議予以謹慎采納。

五、未盡的討論：環保法庭制度化發展的深層原因

如前所述，由于“無案可審”，環保法庭的設立多流于形式，制度化發展欠缺正當性基礎。那么，這一制度無效率現狀是如何產生的？又何以消解？挖掘問題產生的根源是對癥下藥的前提。

作為一種“回應—治理”型社會組織，解決社會糾紛和沖突是法院的主要功能擔當。社會分工細化推動社會問題復雜性發展。功能分化以及與之相應的內部機構分化——分庭式管理是中國法院系統應對這一社會發展趨勢的主要手段，也是決策者認為環保法庭規模化發展具有合理性的主要敘事背景。需要予以說明的是，各國司法系統應對這種復雜性的方式并不相同。分庭治理并非當然的制度選擇。例如美國聯邦法院系統就沒有按照案件類型進行分庭式管理[1]。

基于這一制度選擇，與國家改革開放、經濟發展、社會問題復雜性增強同步的還有中國法院系統的規模化擴充。編制規模膨脹，審判機構、審判程序之外的大量行政管理機構激增以及層級細化成為過去幾十年法院系統的基本發展態勢。環保法庭的大規模設立僅僅是整個法院系統擴充版圖中的冰山一角。自1979年《人民法院組織法》頒布后，法院內部機構尤其是審判庭的數量逐漸增多，到2001年中央編委提出《地方各級人民法院機構改革意見》之間的20多年間，庭室數量每5年翻一番。[1]125

這種增長一方面反映了法院組織結構對社會治理需要的回應，另一方面，僅僅是“治理需要”或理論認識偏誤還無法完全解釋該過程所呈現出的一些特殊發展特點。“不存在沒有其利益的集團”[25]。基于公共選擇理論，本文認為中國各級法院積極發展各類內設機構的主要目的和直接動力不在于改善審判功能以滿足治理需要，而在于通過改變要素組織形式滿足自身組織利益需要。法院內部治理需求以及回應司法改革政策需求是法院系統推動環保法庭制度化發展的主要內在動力。

(一)法院內部治理需求

如果將觀察視線投向世界其他法域會發現，設立單獨的環保法庭并非中國司法制度的創新之舉。但這種自上而下，尤其是在基層法院層面大規模的普遍設立卻極為罕見。許多國家基于各種不同的目的設立環保法庭，但都是局部性的、地區性的、選擇性的，而非普及性的。在某些聯邦制國家，大部分環保法庭只設立于聯邦和州層面。例如澳大利亞和加拿大都只在每個州或省設立一個環保法庭處理環境與自然資源類案件[26]。雖然菲律賓有117個“綠色法庭”，但這些綠色法庭仍隸屬于普通法院系統，可以繼續審理普通民事、刑事案件。審理環境案件只是附加指定的管轄權[27]。

超編和法官職級問題是法院內部治理面臨的兩個主要問題。盡管歷經近40年(1978年至今)的擴編，國家政法編制內的法院編制規模呈爆炸式增長，嚴重超編仍是許多法院面臨的重要現實問題[27]。層級化的控制結構是人員數量過多之后法院內部治理的必然選擇[24]53。增設機構是解決前兩個問題的有效手段[1]128-130。無論是按照其所屬基層環保法庭(例如上馬環保法庭)的案件受理數量進行推算，還是根據已經設立的其他中級法院環保法庭的實踐經驗，在青島市中級法院設立環保法庭將面臨案源少甚至無案可審的情況是可以預想到的。在這種情況下，2016年6月該院仍舊設立了單獨的環保法庭。這一設立的真實目的可能不在于解決環境問題，提高環境司法水平。

法院增設內部機構需要合法性依據。中國現行《人民法院組織法》中關于各級法院設立專門法庭的授權性規定是各級環保法庭設立最重要的法律依據。“根據需要”*《人民法院組織法》第23條：“中級人民法院設刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭，根據需要可以設其他審判庭。”《人民法院組織法》第26和第30條關于高級法院和最高法院設立“其他審判庭”條件的規定與該條類似。是最高法院以及高、中級法院設立除經濟審判庭、民事審判庭和刑事審判庭之外的其他專門審判庭的前提條件。顯而易見，這一規定只是為各類專門法庭的設立提供了可供解釋的修辭而并未限定實質性范圍。早期的“逼出說”——行政治理手段存在交叉管理和執法不統一等弊端無法解決嚴重環境污染問題而需要司法介入和當前普遍采納的“需要說”*“逼出說”是指環保法庭因解決嚴重環境污染事故的迫切需要而設立。基于“逼出說”，環保法庭早期多設立于發生重大環境污染事件的地區。例如因紅杉湖污染而設立的貴州省清鎮市環保法庭，因滇池污染而設立的昆明市環保法庭，因陽宗海污染而設立的云南玉溪市環保法庭以及因太湖污染而設立的江蘇無錫市環保法庭。“需要說”涵蓋范圍較為寬泛，包括各類環境保護和社會發展理由。是中國環保法庭設立的兩類主要理由。

依據《人民法院組織法》第19條規定，基層人民法院可以設立刑事審判庭、民事審判庭、經濟審判庭、人民法庭。環保法庭是否屬于“人民法庭”則成為基層法院環保法庭設立合法性的問題焦點[7]54，[9]123，[30]。為掃清基層法院設置環保法庭所面臨的這一制度性“障礙”，2014年最高法院頒布的《最高人民法院關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》(以下簡稱《環境資源審判司法保障意見》)授權高級法院可以在個別案件較多的基層人民法院批準設立環保法庭。這一規定實質性地改變了《人民法院組織法》所確立的專門法庭基本結構，為基層法院環保法庭的設立提供了合法化依據。

(二)回應司法改革政策

除大規模普遍設立，中國環保法庭還呈現出一種非線性、非勻速的發展態勢，突出表現為2014年至今不因案件數量明顯增多而出現的突擊式設立。在已設立的558個環保法庭里，2007年至2014年7年間設立的只有130多個，剩余大部分環保法庭設立于2014年6月至2016年6月。2年間，從最高法院到基層法院，環保法庭呈現出一種自上而下的井噴式發展態勢。

這一突擊式發展的直接推動力來自最高法院的系統性推進。2014年6月最高法院設立環境資源審判庭，同年7月頒布的《環境資源審判司法保障意見》為各級人民法院設立環保法庭確定了實質性和程序性規則。該意見要求高級法院應當設立環保法庭，中級法院以設立單獨的環保法庭為原則，以設立合議庭為例外的規定確立了環保法庭在各級法院的常規化設置，為環保法庭制度化發展提供了重要政策依據。

然而自2014年最高法院主導的以環境司法專門化為命題的一系列積極改革動作繼續向前不從遠處追溯，可以發現2013年中共中央十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《全面深化改革決定》)提出的“加快生態文明體制建設”和“深化司法體制改革”是環保法庭制度化發展的主要政策背景*《全面深化改革決定》指出：“必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境，要深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。”。制定政策和設置機構是司法系統回應政策要求的兩種主要方式。環保法庭制度化發展是對《全面深化改革決定》中生態文明體制改革和司法體制改革要求的雙重回應*最高人民法院發布的涉及環境司法專門化的相關政策文件均強調“深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，促進“十三五”規劃綱要的全面實施”是其制定目的。。

中共中央的治國重點和政策變化對由最高法院所主導的司法改革決策有相當大的影響，以至于形成路徑依賴。這種路徑依賴具體表現為很多司法改革決策不是自發地回應制度發展的自身需求，而是出于回應改革政策的需要。已有學者敏銳地觀察到，過去幾十年“法院的編制激增是整個中國政治治理方式轉變之時勢使然，每一次增編均系之于政制的改動，非法院吁請所能做如此大動作”[24]54。以環境司法專門化改革為例，2013年11月《全面深化改革決定》出臺之后，最高人民法院連續出臺了多個涉“生態文明”和“司法改革”的司法文件。并且，積極回應不能僅僅喊喊口號，停留在“認真學習”“深入研究”“更新理念”，以及制定司法政策的層面。就獲取信任而言，行動比語言更響亮，需要“看得見”的參與。以促進審判專門化為理由而設立環保法庭就成為法院系統回應國家司法改革政策的具體抓手。2015年11月召開的第一次全國法院環境資源審判工作會議明確提出，“要牢牢扭住審判專門化這一牛鼻子，因地制宜推進環境資源審判機構建設，構建環境資源審判專門化體系”。

六、結語

為解決環境問題而提出環境司法治理，為改善環境司法治理而追求環境司法專門化，為推進環境司法專門化而普遍設立環保法庭，在這一組組問題與解決方案之間并沒有天然的邏輯聯系，而只存在未經檢驗即被預設的因果關系。決策者對環境司法需求、環境司法治理優勢，以及環保法庭制度化發展的實際功能有夸張之嫌。環保法庭的普遍設立在耗費大量司法資源的同時法律意義不大。基于反思性分析，本文認為環保法庭的規模化設立不應作為目的。環保法庭“無案可審”也并非真正需要解決的問題。有效利用司法資源，通過豐富法官知識結構，統一裁判標準提升環境司法審判專業水平，推動審判公正與效率發展才是中國環境司法制度改革的目標和方向之所在。正如最高法院環境審判庭副庭長王旭光法官撰文所述：“在環境司法專門化改革中，機構機制的專門化是形式、手段上的專門化。理念規則的專門化是內容、實質上的專門化。今后的工作重心應當逐步實現從形式專門化向內容專門化的轉化。”[31]