論規劃環境影響評價的司法審查

盧　錕

(上海海洋大學 海洋文化與法律學院，上海　201306)

規劃環境影響評價(以下簡稱“規劃環評”)制度通過將環境因素納入政府決策，防止決策可能造成的環境污染和生態破壞。事前預防是解決環境問題的有效方式。規劃環評違法現象比較普遍，要么“未評先批”被行政機關作為可有可無的工具，要么“評而不用”淪為規劃通過審批的程序，規劃環評意見難以形成剛性約束；同時公眾環境權益的保障與救濟程序付諸闕如，規劃布局問題引發大量環境矛盾和糾紛，甚至演變為群體性事件。如何強化規劃環評的制度功能，成為制度設計者面臨的一個突出問題。

規劃環評司法審查是由司法機關對行政機關規劃環評行為的合法性進行審查監督的制度。它的價值在于通過公眾和法院等主體的外部監督，確保政府規劃決策環評程序的合法性。與建設項目環評不同，規劃環評不是一項單獨的行政許可，對于規劃這樣一種可能帶來重大環境影響的行政行為，目前尚未建立司法約束。《環境影響評價法》沒有相應的司法審查規定，《行政訴訟法》也未將行政規劃列入受案范圍。行政機關的規劃環評行為事實上處于法網之外。在這樣的背景下，有必要對規劃環評的司法審查展開研究，為規劃環評制度的有效實施設立司法防線，推動旨在對私益進行救濟的傳統訴訟向旨在預防和救濟“對環境本身之損害”、維護和增進環境公益的現代訴訟的轉變[1]。

一、規劃環評司法審查的起源

環評制度最早由美國1969年《國家環境政策法》(NEPA)所創立。作為對一系列環境事件的回應，該法第102條的程序性要求規定，聯邦行政機關“對人類環境質量具有重大影響的各項擬議立法、建議報告和其他重大聯邦行動，均應由主管官員提供一份詳細報告書”。美國國家環境質量委員會(CEQ)制定的《<國家環境政策法>程序性規定實施條例》(Regulations for implementing the procedural provisions of the National Environmental Policy Act)進一步將環評程序的適用范圍明確為制定政策、計劃、規劃和批準項目*根據該條例，“重大聯邦行動”包括影響可能是重大的和可能由聯邦控制和負責的行動，具體可以分為：“(1)制定官方政策，例如，依據《行政程序法》制定的規則、條例、解釋；條約和國際公約或協議；確立導致或實質上改變機構的計劃的機構政策的正式文件。(2)制定正式計劃(formal plans)，例如，由聯邦機構編制或通過的官方文件，該文件將指導或規定自然資源的替代利用并會成為未來機構行動的基礎。(3)制定規劃(programs)，例如，一系列執行某一政策或計劃的協調行動；為實施特定法定規劃或行政命令而作出的分配機構資源的系統的、相互聯系的機構決定。(4)批準具體項目，例如，在某特定地理區域的建設或管理活動。”(40 C.F.R.§ 1508.18)。法律要求行政機關在決策時“盡最大可能地”考慮環境影響*“環境影響”包括“直接影響”和“間接影響”，其中“間接影響”是指引誘增長的影響(growth-inducing effects)，與用地方式、人口密度或人口增長率等改變相關的影響，以及相關的空氣、水及包括生態系統在內的其他自然系統所受的影響(40 C.F.R.§ 1508.8)。，希望通過編制環境影響報告書這一程序性手段實現其規定的實質目標。

然而，NEPA并沒有對環評(包括規劃環評)的司法審查作出明確規定。該法表明了國家環境政策，但與司法機關的聯系并不明確。有跡象表明，環境影響評價要求被認為是自助性的，行政機關將自己決定是否遵守，法院不得審查行政決定。但這個愿望沒有實現，法院在NEPA的實施中扮演了積極的角色[2]。法院認為，為了確保遵行NEPA確立的環境政策及其程序性規定，對行政機關合規情況進行審查是必要的[3]。在1971年的卡爾弗特·克里夫斯協調委員會訴原子能委員會的判決中，斯坎利·懷特(Skelly Wright)法官指出，“NEPA建立了一項必須由審查法院嚴格執行的標準。第102條規定了一個考慮周全和公告周知的特別決策程序，創設了司法上的強制履行義務。除非行政機關專斷地打破了事實上的成本收益平衡，或者明顯沒有給予環境價值足夠重視，否則法院在審查過程中可能無法根據第101條按照事情的是非曲直推翻行政機關的實質性決定。但有責任推翻在程序上未能充分、善意地考慮和平衡環境影響的行政決策”*449 F.2d 1109 (D.C.Cir.1971).。此案明確了行政機關在決策時必須充分考慮環境因素，而法院的作用在于監督行政機關是否遵守環評程序。NEPA中關于環評司法審查的缺陷，由聯邦哥倫比亞巡回上訴法院的這個判決所填補。

后來，環評司法審查制度通過聯邦法院的判例得到確認和細化。在1972年的自然資源保護委員會訴莫頓案中，針對尼克松總統所批準的能源計劃的組成部分的土地租借權出售，法院認為，在確定哪些可供選擇的替代方案是應當在環境影響報告書中加以討論的司法審查中，應采取“合理性原則”，同時環境影響報告書必須討論所有的可供選擇的替代方案將產生的環境影響*458 F.2d 827 (D.C.Cir.1972).。此案不僅涉及規劃環評的司法審查，而且確立了擬議行動替代方案進行司法審查的原則——合理性審查原則。在布瑞特訴美國工程兵團案中，法院認為，審查行政機關環評合規情況時，需要考慮其是否遵守了應當適用的程序，所做出的無重大影響認定(無需編制環境影響報告書)是否合理，以及需要編制的環境影響報告書是否充分*769 F.2d 84,90 (2d Cir.1985).。雖然法院確立了對規劃環評行為進行司法審查的可能和范圍，但并非所有人都可以依據NEPA提起訴訟，除非原告有法律上承認的利益。純粹的經濟損失不在此范圍內，如果原告唯一的損失是行政行為造成的經濟影響，那么不能以此提起訴訟。這就將NEPA訴訟限制在對真正威脅環境利益的政府行為提起訴訟。為了證明這種利益的存在，原告必須指出可能遭受實際的或即將發生的損害、行政機關的行動是該損害的原因、如果勝訴能夠對該損害進行救濟*130 S.Ct.2743,2752 (2010).。救濟措施通常包括撤銷行政機關決策，發布禁止令，暫停編制和發布環境影響報告書*555 F.2dat 817,823 (D.C.Cir.1976).。其嚴厲性迫使行政機關必須一絲不茍地履行NEPA程序，制定全面的環境影響報告書。因此，認為美國的環評制度是由法院判決所逼出來的，并不為過。同時，對于環評程序司法約束的強化，也有效提升了公眾對政府決策的接受度。

值得注意的是，美國環評司法審查制度的產生反映出社會與司法制度的互動軌跡。在環境運動高漲的年代，法院采取了有利于環保團體的觀點，引導形成以訴訟為主的策略，使環評成為影響行政機關決策的重要制度，其行政法體系也隨之打開。關于環評的司法審查案例產生了美國環境法上的一系列重要發展。第一，案件成熟(ripeness)原則的靈活適用。該原則所要解決的是司法審查的時機問題。它將司法審查限定為“不能得到充分補救的最終行政行為”，從而阻止法院過早地介入行政過程，使行政機關在作出正式決定前免受司法干預。由于環評程序針對的是行政機關處于決策階段的擬議行動，還需要后續行為，也不直接影響相對人，這一原則很容易成為行政機關提出反駁的理由。但法院認為，如果沒有審查，行政機關會削弱信息公開這一最低的法律目的；行政機關可以得出結論，擬議行動不會產生重大環境影響，不需要編制環境影響報告書[4]。為了迫使行政機關履行法律規定的環評程序，法院在實踐中對該原則采取了靈活的態度，把環評行為與規劃行為進行了區分，承認它的相對獨立性，將無重大影響認定或環境影響報告書終稿作為最終行政行為進行審查。這意味著，當行政機關發布環境影響報告書終稿和決策記錄后，它的環境審查程序義務就完成了。如果可能受到影響的公眾和環保組織認為行政機關沒有充分履行該義務，可以向法院提起訴訟。第二，此前禁止的環境公益訴訟的原告資格得到放開。法院意識到，NEPA的執行離不開公眾和社會組織的監督。出于自身利益或片面考慮，行政機關和相對人對于違反規定的行為也許會保持緘默。這時，如果沒有第三方指出其中存在的違法情形，具有不利環境影響的政府決策就有可能實施[5]。實踐中，社會組織和公民團體在促使行政機關遵守NEPA方面起到了至關重要的作用。其結果是，司法審查成為質疑聯邦行動的必要法律工具，依據NEPA的訴訟構成了對政府提起環境訴訟的重要組成部分。公眾或環保組織提起訴訟，法院審查并執行，NEPA成為一項有效的法律[6]。

美國的環評制度從改革行政決策方式入手，以司法審查作為保障，取得了成功。因而在國際上獲得廣泛重視，至少有120個國家采納了這一制度[7]。中國也借鑒了美國的環評制度，將其納入《環境保護法》，并制定了專門的《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》規范針對政府的規劃行為，要求行政機關在編制規劃時納入環境因素。

二、規劃環評司法審查的制度功能

依照中國現行法律規定，對于違反規劃環評的行為，主要是對行政機關的主管人員和其他責任人，由上級機關或監察機關給予行政處分*具體而言，一是針對環評編制行為的責任，例如，《環境影響評價法》第29條規定，“規劃編制機關違反本法規定，未組織環境影響評價，或者組織環境影響評價時弄虛作假或者有失職行為，造成環境影響評價嚴重失實的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由上級機關或者監察機關依法給予行政處分”；二是針對規劃審批行為的責任，例如，《環境影響評價法》第30條規定，“規劃審批機關對依法應當編寫有關環境影響的篇章或者說明而未編寫的規劃草案，依法應當附送環境影響報告書而未附送的專項規劃草案，違法予以批準的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由上級機關或者監察機關依法給予行政處分”。。這種行政追責當然十分必要；但僅有這種內部監督，尚不足以使行政機關真正遵守規劃環評的要求。據統計，規劃環評實施的前5年(2003—2008年)，規劃環評執行率不足10%；2009—2013年，開展規劃環評約3 700項，但仍不足應開展的1/3[8]。規劃環評司法審查的制度功能就在于確立起外部監督的矯正機制、提供體制內的救濟途徑。

(一)監督行政機關履行規劃環評程序

規劃環評司法審查具有監督行政機關履行規劃環評程序、事前避免或減少決策可能造成的不利環境影響的功能。原因有三：第一，規劃環評是事前的預防性制度設計。這也就使得規劃環評司法審查自然具備了預防性質，從而有助于貫徹以預防為主這一環境保護的首要原則，避免事后救濟所需的高昂的經濟、社會和環境代價。第二，規劃環評司法審查針對的是行政機關規劃環節的行為。根據公共選擇理論的分析，行政機關和行政官員作為理性的“經濟人”，在決策時同樣傾向于“追求個人效用最大化”。對于發展中國家而言，具有法律約束力的環境影響評價程序尤為重要。因為在社會、經濟發展的壓力下，行政機關為了吸引對經濟發展至關重要的資本投資，很可能會忽視植根于行政自由裁量權的環境影響評價程序[9]。如規劃環評形同虛設，不僅引發大量環境矛盾和糾紛，而且由于功能不相容，也會導致矯正成本、矯正難度增大。對規劃環評進行司法審查，有助于克服政府在規劃環評環節的不作為或亂作為，使規劃環評真正成為政府決策的依據，預防和減少決策可能產生的環境損害。第三，規劃環評司法審查具有強制性。這種強制性表現在司法審查是由立法機關確定的在一定條件下可以對行政行為提起的訴訟，由國家強制力保證實施。在行政內部監督難以奏效的情況下，這種具有強制性的外部監督不可或缺。

政府是預防生態環境破壞和環境污染的第一責任主體。規劃環評的制度設計就在于落實政府的這種預防職能。從運作理念上看，中國的規劃環評制度偏向于專業性認知，希望借由有關部門代表與專家所組成的審查小組來建立制度公信力；但審查小組的行為并非最終的實體決定，僅為程序行為，規劃的通過仍需核發許可。通過確立對規劃環評的司法審查，法院可以借助社會力量，對行政機關依法行政形成威懾，為規劃環評制度裝上“牙齒”，從而強化規劃環評的指導和約束作用，時刻提醒行政機關勤勉履職，在作出有關環境的決策時更加審慎。法院通過依法審理這些案件，在行政機關沒有依法履行事前監管職責時，督促其及時正確履職，防止生態環境破壞和環境污染結果的發生[10]。

(二)提供制度內救濟途徑

沒有司法審查提供制度救濟途徑，無論在程序上、還是在實體上都無法得到保障公眾環境權益的實現。公眾有理由期待政府保護作為公共利益的環境和生態，一旦這種預期被打破，就應當能夠通過合理的渠道反映訴求。但行政權力具有強制性，失去司法控制，就有可能偏離公共利益，導致作為在話語和資源方面都處于弱勢地位的利益相關公眾之權益得不到公正對待[11]。公眾的環境意識和權利意識日益增強，希望參與有關環境的政府決策，這對國家治理體系和治理能力提出了更高的要求。規劃環評涉及環境公共利益，如果行政機關怠于履行可能給調整范圍內的人們帶來不利影響，加上環境風險的長期潛伏和損害的不可逆轉，更容易在社會層面產生負面影響，極大地損害了政府的公信力。與逐年上升的環境信訪數量相比，中國的環境行政訴訟案件數量顯得微不足道，大量環境行政爭議未能進入司法程序。訴訟渠道不暢，必然導致上訪增多，非理性行為加劇。暢通行政訴訟渠道，方能引導公眾以理性方式表達利益訴求，增進公眾與政府之間的理解與信任*參見《最高人民法院關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》(法發〔2009〕54號)。。規劃環評司法審查制度的確立，使公眾借助于法院的力量參與有關的決策，避免了因訴求無門而動輒走上街頭抗爭，有助于促進公民理性和法治思維的提升。

雖然《行政訴訟法》的出臺初步確立了中國的司法審查制度，“但由于外部的壓力、審判權的欠缺，法院在受案范圍問題上進退維谷”[12]。環境保護的一大問題是法院“無奈的缺席”，管轄權狹隘，在協助社會變遷上功能不彰，這是整個社會的損失，而且此種損失是深遠的[13]。法院被奉為“解決行政糾紛的最后一道防線”。法院在監督環境行政方面的缺位，直接影響到規劃環評行政糾紛在法治軌道上的解決。生態文明建設的推進對法院提出了更高的要求*最高法院2014年6月發布的《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》指出，各級人民法院要積極回應人民群眾對環境資源司法的新期待新要求，通過依法審理環境資源類案件，切實維護公眾環境資源權益。，專門環境資源審判機構的設立，為開展規劃環評司法審查提供了便利條件。

三、規劃環評行為可訴性的域內分析

在中國，規劃環評行為尚未進入行政訴訟的受案范圍。原因在于，法院認為行政訴訟的對象應是對權益產生確定效力的行政行為，行政機關作出行政處理決定之前的階段性或預備性行為，由于尚未產生對權益的“實際影響”，因而不屬于受案范圍*參見湖北省武漢市中級人民法院，武俊生、肖軍、史純敏等7人與武漢市國土資源和規劃局土地行政管理行政裁定書，鄂武漢中行終字〔2015〕00517號。。但也有學者對此提出了質疑，認為規劃環評中的公眾參與程序符合中國有關行政訴訟受案范圍的制度要求，如果規劃編制機關或規劃審批機關的行為違反規定對公眾的程序性權利造成影響，應當允許對該行為單獨提起訴訟救濟[14]。筆者認為，在對行政行為的可訴性作出判斷之前，首先需要查明法律上的可訴性標準，然后根據規劃環評行為的性質作出具體認定。

(一)行政行為可訴性的判斷標準

《行政訴訟法》概括規定了可訴的行政行為，并以肯定和否定方式列舉了行政訴訟的受案范圍。根據《行政訴訟法》的規定*《行政訴訟法》第2條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。，可訴行為需要滿足三個要件：行為主體是“行政機關和行政機關工作人員”，非行政主體所作出的行為不具可訴性；行為內容是與行政職權相關的行為，與行政職權無關的民事行為和個人行為不具可訴性；行為后果是侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，這意味著行政指導等不確定當事人權利義務的行為不具可訴性。出于對防止濫訴和司法權謙抑性的考慮，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》將“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”排除在行政訴訟的受案范圍之外。在滿足上述要件的同時，可訴的行政行為還應不屬于具有普遍約束力的決定、命令等排除事項。

按照上述標準，可能構成對規劃環評行為提起訴訟產生障礙的有兩點：第一，規劃環評行為是否對“合法權益”產生“實際影響”；第二，規劃環評行為是否屬于行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令。這就需要依據不同規劃的性質作出具體認定。

(二)規劃環評行為可訴性的證成

法律對兩類規劃提出了環評要求，一類是綜合性規劃，一類是包括指導性規劃和非指導性規劃在內的專項規劃*根據《環境影響評價法》和《規劃環境影響條例》的規定，國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃和區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，即綜合性規劃，以及工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃，即專項規劃，應當進行環境影響評價。。對于綜合性規劃和指導性專項規劃，規劃編制機關需要編寫環境影響篇章或說明，并以規劃草案組成部分的形式報送審批機關。此類規劃的涉及范圍廣，無具體的實施方案，有關環境影響的篇章或說明不是獨立的文件，只是規劃的一部分，沒有直接約束力，因其所具有的指導意義而不會對公民、法人和其他組織的合法權益產生實際影響，因而不具可訴性。

對于非指導性專項規劃，規劃編制機關需要在規劃草案報送審批前，組織環評、征求公眾意見并提出環境影響報告書，由審查小組提供審查意見。環境影響報告書結論及審查意見是規劃審批部門決策的重要依據。筆者認為，從理論上看此處的規劃環評行為應當具有可訴性，理由有三點。

第一，訴之利益的客觀存在。法律規定了公眾環境權益*《環境影響評價法》第11條規定，“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見”。，卻未對其內涵作出具體界定，學者也眾說紛紜。但對于主張特定利益的程序制定的參與者而言，至少應可以就規劃程序的瑕疵、違反適當利益衡量的要求，以及全體規劃過程欠缺正常性等方面，給予司法救濟的權利[15]。而此類程序性權利在司法實踐中也得到了承認。法院認為，如果法律要求行政機關考慮原告訴請保護的利益或是征詢、聽取其意見，那么應認定原告與被訴行政行為之間存在利害關系*參見最高人民法院案例：作出環評批復時是否需要考慮建設項目占地范圍內土地使用者的權益？(案號：最高法行申〔2016〕172號行政裁定)。。這背后隱藏的價值判斷是對公眾參與的意義的考量。公眾參與的意義是為行政機關的決策提供相應的參考信息，還是以決策程序作為不同意見爭辯的論壇，其本身亦具有價值。不同的視角決定了這種程序權利是否可以得到司法救濟。在多元主義的視角之下，由于代表了不同的受影響利益，公眾參與程序成為行政權力正當性來源之一。從環評制度設計的初衷看，一個很重要的目的就是為公眾意見的表達提供溝通程序，使政府在涉及環境的決策時能夠考慮各方的意見。因此，在這個層面上，司法機關應當可以通過現實的司法路徑實現對公眾程序性環境權益的保護[16]，依法保護公眾有關規劃環評的知情權、參與權、表達權和監督權，免受可能的不利環境影響。

第二，“實際影響”的擴張解釋。除了提供事后救濟，司法審查還具有事前的預防功能。為了避免行政決定的實施給當事人造成不可彌補的權益損害，可以在損害發生之前提起行政訴訟[17]。規劃環評司法審查正是此類預防性行政訴訟，突出表現為在行政行為做出之前，預防可能產生的環境影響。如果在規劃環評的編制階段行政機關已經違反規定可能造成環境影響，卻要等到規劃具體實施時才能進入救濟程序，顯然不符合規劃環評的立法初衷。一方面“未評先批”行為一旦成為既定事實，就很難再作出改變；另一方面以物質賠償或者補償為主的事后救濟不可能完全彌補公眾的環境損害，更難彌補對政府的信賴。既然規劃實質上決定著有利害關系者將來的權利關系，如果有非法的地方，早期糾正違法行為，無論是對于規劃的編制機關，還是公眾而言，都是有百利而無一害，過分強調訴的成熟性和實際影響，有時會導致訴的“腐爛”[18]。因此，規劃環評行為具有審查適當性，可以對“實際影響”作出擴張解釋使之納入法律上承認的“可能影響”，允許在規劃具體實施之前提起訴訟。

第三，此類規劃環評行為不屬于行政訴訟的排除事項。根據相關司法解釋，具有普遍約束力的決定和命令是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的規范性文件。這類行為被排除在行政訴訟的受案范圍之外。判斷規劃環評行為是否屬于這類行為，要看對象的確定性及其反復適用性。以產業園區規劃環評為例*環境保護部確定的重點領域的規劃環評包括：產業園區規劃環評，公路、鐵路及軌道交通規劃環評，港口、航道規劃環評，礦產資源開發規劃環評，水利水電開發規劃環評。參見環境保護部《關于加強規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動工作的意見》(環發〔2015〕178號)。，其評價范圍相對特定、目標明確，有具體的實施安排，能夠確定受到影響的相對人，雖然涉及的對象可能較多，但并非對任何人都能適用；其效力受到時間、空間的限制，具有相對的獨立性，不能多次適用，因而不具有普遍約束力。

綜上，盡管在一定程度上體現了對行政行為成熟原則的突破，但從理論上看并不應當存在對非指導性專項規劃的環評行為進行司法審查的障礙。同時，鑒于此類司法審查所涉及的公益性質，充分發揮其制度功能，有必要從立法上加以明確，通過公眾參與和監督的強化以及法院審查功能的加強，建構整套制度。

四、規劃環評司法審查的制度設計

司法審查的目的在于對行政行為的合法性作出判斷。“法院只對能夠審查的行為，由合格的當事人在適當的時候提起的訴訟才能受理”[19]。司法本身雖然無力成為環境問題的最終裁決者，但通過司法審查的過程，我們有機會調整環境風險決策過程中行政機關、專家學者與公眾之間的互動關系，實現回應權力互動與環境正義的功能。從《行政訴訟法》的規定看，法院的審理對象落腳在行政行為，受案范圍包括“法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”，這就將規劃環評納入司法審查范圍提供了可能。因此，可以在《環境影響評價》中對司法審查的原告適格、受案范圍作出明確的規定。

(一)原告適格

《行政訴訟法》允許檢察機關以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟，這顯示出突破行政公益訴訟原告適格要求的積極信號。規劃環評司法審查的一項重要功能是為公眾監督規劃環評提供新的合法渠道。可以將提起規劃環評司法審查之訴的原告規定為任何參與規劃環境影響報告書草案意見征求的公民或者社會組織；未參與規劃環評征求意見者，如果有初步證據證明專項規劃可能造成不良環境影響并直接涉及其環境權益的，有資格向法院提起司法審查。規劃環評司法審查是為了督促行政機關在決策時充分考慮環境因素，而不是為了求償索賠。因此，可以規定原告在提起訴訟時，應將起訴書的副本提供給相應的檢察機關和行政機關。如果經由公民、社會組織和檢察機關的告知，行政機關努力著手按照法律規定進行環境影響評價，就已經達到了此項制度的目的。

(二)受案范圍

受案范圍決定了何種行政行為應當受到司法監督，其實質是行政權與司法權之間的關系問題。規劃環評司法審查的范圍直接反映了行政機關規劃行為受到法院監督的廣度。從他國已有的經驗看，當環境問題多發和環境運動高漲時法院會擴大受案范圍，反之則有所限縮。在美國，環境運動風起云涌的20世紀70年代至80年代，環保組織可以對近乎所有的聯邦政府決策以環境保護為由提起訴訟，而訴訟也將環境運動納入理性的軌道。在德國，針對政府的環境社團訴訟涵蓋范圍廣泛的政府決定，其中包括關于環境影響評估的決定。環境團體訴訟類型呈多樣化趨勢，行政法院的訴訟對象呈集中化趨勢，主要是行政計劃批準、行政許可豁免等行政行為[20]，即環境團體對抗行政計劃之訴和對抗行政許可之訴。結合中國的實際，可以規定對于規劃審批機關違法審批專項規劃的，適格主體可以向相關法院提起司法審查。司法審查請求應當在規劃頒布之日起90日內提出。這樣的規定，一方面可以督促規劃審批機關有效監督規劃編制機關的行為，避免法院過多地干預行政實務，另一方面針對規劃提起訴訟也在一定程度上滿足了行政行為成熟原則的要求。

總之，規劃環評司法審查不以實際損害為要件，對于各級行政機關疏于執行規劃環評的行為，符合條件的公民或社會組織可以向法院提起行政訴訟。規劃環評司法審查對強勢的行政權無疑是一大挑戰。推動國家治理體系和治理能力的現代化，迫切需要我們正視這一挑戰。我們當以環境影響評價制度改革為契機，確立中國的規劃環評司法審查制度。